【摘要】中國的數(shù)字政府建設(shè)正在經(jīng)歷由數(shù)字化邁向智能化的深刻轉(zhuǎn)變，DeepSeek的出現(xiàn)帶來轉(zhuǎn)型新契機。由廣東深圳在2025年初率先啟動的“DeepSeek+政務(wù)”實踐已經(jīng)引發(fā)全國性效應(yīng)，吸引大量地方政府跟進推動接入或部署大模型，演變成為具有示范性和持續(xù)性的科技創(chuàng)新動員行動。基于“錦標(biāo)賽理論”的視角，可以發(fā)現(xiàn)地方政府參與“DeepSeek+政務(wù)”的直接目的是推進數(shù)字政府建設(shè)下的多項政策子議題，根本目的是以政府創(chuàng)新行動獲得科技創(chuàng)新競爭優(yōu)勢，但這一過程卻缺乏針對性的數(shù)字政府建設(shè)方法予以指引。從數(shù)字政府建設(shè)本旨來看，該熱潮背后所隱含的規(guī)模性轉(zhuǎn)型風(fēng)險需要通過引入進化治理理論來革新數(shù)字政府建設(shè)方法論。因此，需要立足治理實踐路徑依賴、相互依賴和目標(biāo)依賴的基礎(chǔ)上，以評估機制、問責(zé)與容錯一體化機制和倫理審查機制為切入點，強化對治理的動態(tài)性觀察和情境化設(shè)計，以進化思維構(gòu)建起一套面向更好地建設(shè)數(shù)字政府的治理策略體系。

【關(guān)鍵詞】數(shù)字政府；智能政府；智能化錦標(biāo)賽；大模型；DeepSeek；智能治理；進化治理

一、問題的提出

在數(shù)字化浪潮下，“數(shù)字政府”概念及其實踐在全球范圍內(nèi)逐步興起，推動包括中國在內(nèi)的諸多國家啟動數(shù)字政府建設(shè)。近年來，隨著智能化革命開始對全球帶來深刻變革，人工智能和算法系統(tǒng)開始以輔助行政裁量、自動化決策、預(yù)測調(diào)配資源的方式陸續(xù)嵌入各國公共治理領(lǐng)域的不同場景，各國數(shù)字政府建設(shè)進程由此大大加快。中國的政府治理，也經(jīng)歷著“街頭型官僚-屏幕型官僚-系統(tǒng)型官僚-算法型官僚”的演變，技術(shù)條件在政府賦能和社會賦權(quán)等方面的作用日益提升。當(dāng)前，適應(yīng)多場景多任務(wù)的大語言模型（Large Language Model）開始廣泛應(yīng)用，進一步催化了政府轉(zhuǎn)型的實現(xiàn)。2025年初，自深度求索公司發(fā)布全新一代推理模型DeepSeek-R1后，中國新一輪人工智能熱潮隨之得以被迅速激發(fā)，其中突出現(xiàn)象之一是，大量政府機關(guān)開始主動將該模型接入本地政務(wù)系統(tǒng)或進行本地化部署，DeepSeek由此開始被廣泛應(yīng)用于政務(wù)咨詢、智能辦公、社區(qū)管理、應(yīng)急處理等領(lǐng)域（例如，2025年2月8日，廣東省深圳市龍崗區(qū)正式宣布在其官方政務(wù)外網(wǎng)接入DeepSeek，向龍崗區(qū)各部門開放，成為廣東乃至全國首個在政務(wù)信創(chuàng)環(huán)境下部署上線該模型的政府部門單位）。由此帶來的后果是，大模型本身不再是數(shù)字政府建設(shè)中的簡單工具或手段之一，“實質(zhì)上正在重構(gòu)政府治理的權(quán)力圖譜，傳統(tǒng)科層制下的行政能力邊界被AI的算法優(yōu)勢不斷突破”。

人工智能的影響是復(fù)線性的，既會提高行政能力，也會造成行政負擔(dān)。由于DeepSeek等模型產(chǎn)品在公共領(lǐng)域日益普及，該類產(chǎn)品也逐漸開始具備公共產(chǎn)品屬性。在行政邏輯主導(dǎo)的行政決策及其執(zhí)行環(huán)節(jié)，該類產(chǎn)品還要回應(yīng)復(fù)雜的實踐約束和動態(tài)變化的現(xiàn)實訴求，技術(shù)發(fā)展的不成熟極易導(dǎo)致相關(guān)糾紛向社會矛盾轉(zhuǎn)化，這并非簡單地依靠技術(shù)規(guī)律就足以應(yīng)對。顯然，這些問題均非常引人注目，甚至逐漸演化成數(shù)字政府建設(shè)中的結(jié)構(gòu)性問題，且難以一蹴而就地解決。基于此，在人工智能快速迭代的同時，學(xué)界也在持續(xù)對數(shù)字政府與人工智能的相關(guān)議題予以關(guān)注，這些討論甚至超越了單一學(xué)科的研究范疇，理論來源也較為龐雜，但已經(jīng)形成蓬勃發(fā)展的氣象。不過，目前有關(guān)前述議題的研究，主要還是聚焦于規(guī)范性研究，或立足建設(shè)數(shù)字政府的功能與結(jié)構(gòu)再造，或結(jié)合一些典型場景，或梳理歸納人工智能的技術(shù)特征，先定位其中的主要風(fēng)險，再提出具體對策，而對策能否發(fā)揮實效，仍處于設(shè)想與驗證階段。總的來看，在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的歷史性進程中，這些研究為我們理解智能化態(tài)勢下行政與技術(shù)的關(guān)系問題提供了重要借鑒，奠定了一定研究基礎(chǔ)，但由于數(shù)字政府向智能化轉(zhuǎn)型起步較晚，這些研究尚缺一種體系化、全景式的觀察與討論，也較少涉及政府作為核心主體的復(fù)雜性，從而未能完整揭示出政府在人工智能驅(qū)動下的轉(zhuǎn)型方法論。

政府主動運用DeepSeek的過程，會伴隨產(chǎn)生一種整體性的“轉(zhuǎn)型風(fēng)險”，并會基于實踐探索的鋪開而擴展。應(yīng)遵循的一個基礎(chǔ)邏輯是，從政府要兼顧能力提升與穩(wěn)定性的角度出發(fā)，政府既會尋求發(fā)揮DeepSeek的多元能力以強化自身能力，又必須推動對此種新興公共產(chǎn)品的監(jiān)管與規(guī)制。在法治層面，代表中國人工智能最新立法動態(tài)的《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)算法推薦管理規(guī)定》《生成式人工智能服務(wù)管理暫行辦法》等規(guī)范性文件已經(jīng)相繼出臺，但依然無法全面回應(yīng)“DeepSeek+政務(wù)”中的新風(fēng)險問題。如何在政府轉(zhuǎn)型過程中，充分發(fā)揮大模型的技術(shù)價值，真正實現(xiàn)DeepSeek合理合規(guī)融入數(shù)字政府建設(shè)，需要進一步考量。因此，作為一種實際現(xiàn)象和分析框架，“DeepSeek+政務(wù)”的全景及其挑戰(zhàn)無疑值得研究者加以重視。相應(yīng)地，需要從兩個層面提煉問題意識與研究方向：在認識論方面，我們?nèi)绾握J識這一現(xiàn)象？在方法論層面，如何在協(xié)同的視角下構(gòu)建起技術(shù)發(fā)展與數(shù)字政府建設(shè)之間的關(guān)聯(lián)機制？下文將嘗試通過整體性思維和引入新的治理框架，對此做出回答。

二、“智能化錦標(biāo)賽”：政府“DeepSeek熱”的實質(zhì)情境及其闡釋

（一）數(shù)字政府建設(shè)回溯：轉(zhuǎn)型動力仍有不足

政府的數(shù)字化與智能化轉(zhuǎn)型效應(yīng)具有溢出性，并會直接傳導(dǎo)至當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟社會整體發(fā)展過程，所以確有可能導(dǎo)致政府花大力氣完成轉(zhuǎn)型任務(wù)，但這并不具有必然性，因為政府一直警惕數(shù)字技術(shù)背后的直接或間接風(fēng)險。目前，中國數(shù)字政府建設(shè)的現(xiàn)實效果難言十分理想，一些數(shù)字化政務(wù)應(yīng)用或集成平臺的利用率不高，應(yīng)用系統(tǒng)分散、虛置的情況較為突出，難以切實發(fā)揮出效益，有學(xué)者就直接地評價道：“整體來看，政府運行依然處于有數(shù)字化而無轉(zhuǎn)型的狀態(tài)?！?/span>

在中央層面，數(shù)字政府建設(shè)則被視為實現(xiàn)“數(shù)字中國”的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。例如，2022年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于加強數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》中，中央明確將加強數(shù)字政府建設(shè)定位為“建設(shè)網(wǎng)絡(luò)強國、數(shù)字中國的基礎(chǔ)性和先導(dǎo)性工程”。不過，數(shù)字政府建設(shè)的特殊性在于，其不易體現(xiàn)出跨地域復(fù)雜治理的外觀，難以形成直接且可評價的“政績”，更多地表現(xiàn)為政府以重點任務(wù)推進“自主變革”的實踐形態(tài)。從負責(zé)執(zhí)行的地方政府角度來看，這還會面臨更為復(fù)雜的動力生成和目標(biāo)定位問題：其一，受到資源配置的影響，“數(shù)字政府建設(shè)”的政治勢能在地域上有所差異，這導(dǎo)致不同地方的政策凝聚力有高有低，還需要經(jīng)歷相對漫長的政策再生產(chǎn)過程。例如，有學(xué)者就發(fā)現(xiàn)，基于行政“無限責(zé)任”和“有限能力”之間的矛盾，地方政府只能對數(shù)字政府建設(shè)政策內(nèi)容進行選擇性再生產(chǎn)。其二，即使當(dāng)政府注意力分配給數(shù)字政府建設(shè)，數(shù)字化的虛擬性、即時性特征會促使政府急于盡快打造平臺或系統(tǒng)來完成任務(wù)，通常很難細致入微地調(diào)研社會公眾的實際需求和體驗感受。其三，數(shù)字化與智能化轉(zhuǎn)型必然會在政府“條塊管理”上造成監(jiān)管體系重構(gòu)，面臨的是“系統(tǒng)搭建”過程中數(shù)字資源歸集共享與“系統(tǒng)運行”過程中部門權(quán)限調(diào)整的雙重壓力，會產(chǎn)生不同程度的改革阻力。其四，現(xiàn)實中大部分公眾尚未完全掌握參與數(shù)字化行政的技巧，而行政活動的“接觸性”“親歷性”特征又十分顯著，“有事找政府”的思維慣性使得公眾通常更信任、更依賴線下的互動方式。

由此觀之，以往的數(shù)字政府建設(shè)更接近于“逐底競爭”的樣貌；人工智能技術(shù)的進步，在一定意義上提供了新的創(chuàng)新空間。早在2017年，《新一代人工智能發(fā)展規(guī)劃》就提出“開發(fā)適于政府服務(wù)與決策的人工智能平臺”。近年來，受大模型產(chǎn)業(yè)發(fā)展的驅(qū)動，不同公共大模型或政務(wù)大模型相繼進入市場，也有一些城市率先上線專注政務(wù)領(lǐng)域的大模型，但要承認的是，政務(wù)領(lǐng)域的數(shù)字化與智能化顯然還未到蓬勃發(fā)展期，整體轉(zhuǎn)型節(jié)奏仍較為平緩，主要創(chuàng)新基本發(fā)生于廣東、浙江、上海等數(shù)字經(jīng)濟發(fā)達、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較好的省市。

一個需要深思的現(xiàn)象是，自2025年初以來的“DeepSeek熱”已經(jīng)迅猛蔓延至行政領(lǐng)域，數(shù)字政府建設(shè)進程陡然加速，國內(nèi)諸多地方政府競相高調(diào)宣布在政務(wù)系統(tǒng)中接入或本地化部署DeepSeek模型。這是自2023年生成式人工智能在國內(nèi)快速普及后從未有過的新趨勢，甚至可以說創(chuàng)造了數(shù)字政府轉(zhuǎn)型的新局面。一般而言，政府事務(wù)可以分為兩大類型：一類是政府內(nèi)部管理的事務(wù)，可稱之為內(nèi)部事務(wù)；另一類是政府與社會互動的事務(wù)，可稱之為外部事務(wù)。因此，如果對目前已經(jīng)相當(dāng)豐富的“DeepSeek+政務(wù)”實踐在類型上加以區(qū)分，可以在大的范疇上劃分為內(nèi)部事務(wù)融合和外部事務(wù)融合兩大類型：面向內(nèi)部，政府接入DeepSeek的目的是發(fā)揮“部署效應(yīng)”，即通過自動化數(shù)據(jù)密集型任務(wù)以減輕公職人員的批量事務(wù)性工作負擔(dān)、促進信息驅(qū)動的決策，從而實現(xiàn)潛在效率提升。其典型應(yīng)用為基于DeepSeek的“智能員工”。例如，廣東省深圳市福田區(qū)基于該區(qū)的數(shù)智融合平臺，上線11大類70名“AI數(shù)智員工”，全面嵌入240個政務(wù)場景。面向外部，政府接入DeepSeek的目的是優(yōu)化行政與社會的溝通和互動機制，服務(wù)于“感知-認知-行動”流程的改善。其典型應(yīng)用為“數(shù)字人”等政務(wù)智能體和DeepSeek支撐的“智能政務(wù)平臺”等。例如，遼寧省沈陽市和平區(qū)宣布在全省率先打造“小和”AI政務(wù)服務(wù)智能體，可以回答300項高頻政務(wù)問題，本質(zhì)上起到政務(wù)服務(wù)“智能客服”的重要作用，極大地提高了政府與公眾對話式互動的效率。這些實踐探索，為我們展現(xiàn)出DeepSeek自身卓越的模型能力與廣闊的應(yīng)用前景，但也體現(xiàn)出一定超常規(guī)性特征，有必要對此進行分析。

（二）“智能化錦標(biāo)賽”：一個解讀政府“DeepSeek熱”的理論模型

前文提到，地方政府運用大模型的嘗試并不是自2025年才啟動的，只是自始就體現(xiàn)出了明顯的地域差異，與“DeepSeek熱”的全面興起形成鮮明對比。在學(xué)界早已對人工智能風(fēng)險展開大量研究、頂層設(shè)計亦密切關(guān)注人工智能風(fēng)險的背景之下，又應(yīng)當(dāng)如何理解政府“DeepSeek熱”這種現(xiàn)象的實質(zhì)呢？更進一步說，這種接近于“逐頂競爭”的現(xiàn)象究竟是曇花一現(xiàn)，還是最終會成為一種數(shù)字政府建設(shè)的新范例，并能為社會提供穩(wěn)定預(yù)期？直觀地看，“DeepSeek熱”應(yīng)是源于技術(shù)巨大進步所引發(fā)的社會高度認同，促使包括地方政府在內(nèi)的各類主體自發(fā)、積極地響應(yīng)新興技術(shù)發(fā)展趨勢。但這個分析對全國性的政府“DeepSeek熱”仍欠缺解釋力，因為基于相異的資源稟賦和發(fā)展基礎(chǔ)，并非所有的地方政府都能從中獲得直接的創(chuàng)新回報。大部分地方政府在過去甚至不具備全面實現(xiàn)智能化的技術(shù)條件和組織保障條件，往往成為數(shù)字政府建設(shè)中“沉默的大多數(shù)”。

于此進行視角的轉(zhuǎn)換，將觀察的重點由技術(shù)轉(zhuǎn)到政府本身，或許更契合認識政府行為的邏輯起點。為此，我們需要構(gòu)建一個足以初步總結(jié)現(xiàn)象的模型來予以說明。回顧過去，地方政府在特定議題中“一擁而上”的現(xiàn)象并不鮮見，學(xué)界也對此做出過多種解讀，其中一個經(jīng)典模型即為“錦標(biāo)賽理論（Tournament Theory）”。傳統(tǒng)的“錦標(biāo)賽理論”強調(diào)將組織內(nèi)的晉升與薪酬差距視為一種類似體育錦標(biāo)賽的競爭機制，通過預(yù)先承諾的獎勵結(jié)構(gòu)激勵員工努力，主要運用相對績效來作出評價。中國學(xué)者將這一理論率先應(yīng)用于政治經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域，將其解讀為是上級政府對多個下級政府部門的行政長官設(shè)計的一種晉升競賽，競賽優(yōu)勝者將獲得晉升，而競賽標(biāo)準(zhǔn)由上級政府決定，其潛臺詞是“以激勵促行動，以競爭促發(fā)展”。自該理論提出后，學(xué)界不斷將其運用于分析多個領(lǐng)域的政府行為。從“錦標(biāo)賽”視角出發(fā)考察政府“DeepSeek熱”的全貌，上述問題便轉(zhuǎn)化為如何厘清這一現(xiàn)象的動因、演變過程和特征。

1.“智能化錦標(biāo)賽”的關(guān)鍵性動因：技術(shù)迭代打造數(shù)字政府建設(shè)新起點

或有論者會指出，發(fā)動“錦標(biāo)賽”的一般前提是，各地政府要處于經(jīng)濟社會發(fā)展的“同一起跑線”。誠然，一地的經(jīng)濟發(fā)展水平和財政收入一般會決定著當(dāng)?shù)財?shù)字政府建設(shè)的進程，數(shù)字政府建設(shè)的資源分散化是其成效不高的主要原因，這也與數(shù)字化和智能化技術(shù)采購需要消耗大量人力、財政等資源有關(guān)。結(jié)合大模型發(fā)展趨勢來看，一個普適的發(fā)展思路就是投入大量資源形成高質(zhì)量數(shù)據(jù)集、攻關(guān)算力，打造更高參數(shù)量的大模型。在“數(shù)據(jù)+算力+模型”的基本架構(gòu)下，政府就需要在政務(wù)數(shù)據(jù)開放、專項資金管理和部門權(quán)責(zé)劃分等環(huán)節(jié)“向外配合”和尋求幫助，一種“技術(shù)-組織-社會”三方緊密互嵌的結(jié)構(gòu)由此基本穩(wěn)定下來，但也意味著政府需要持續(xù)投入大量資源以達成三方的平衡。受層級低、資源不足、綜合事務(wù)繁重以及發(fā)展路徑依賴等諸多因素的限制，地方政府的創(chuàng)新不足可謂常態(tài)，即存在一種疲于應(yīng)對常規(guī)工作、無力開拓創(chuàng)新加分項的困局，反過來則會對特定創(chuàng)新點的爆發(fā)制造契機。

2024年后，深度求索公司相繼推出DeepSeek V2、DeepSeek V3以及DeepSeek-R1等推理模型，并在核心理論和訓(xùn)練方法上逐步實現(xiàn)了顛覆式創(chuàng)新，引發(fā)了全球關(guān)注。最重要的是，DeepSeek將模型架構(gòu)和參數(shù)基于MIT許可協(xié)議開源，特別是將訓(xùn)練算法、目標(biāo)函數(shù)等技術(shù)細節(jié)公布，對于實現(xiàn)模型復(fù)現(xiàn)和廣泛普及具有重要意義。DeepSeek-R1還通過DeepSeek-R1-Distill系列小模型，將“蒸餾微調(diào)”引入大眾視野，有利于彌合社會不同群體接觸或部署大模型的“鴻溝”。這種突破式創(chuàng)新是非常態(tài)現(xiàn)象，故而也會引發(fā)政府和社會的非常態(tài)反應(yīng)。

對于欠缺研發(fā)資源和能力的地方政府來說，DeepSeek的開源策略意味著獲取先進的模型架構(gòu)和訓(xùn)練好的基礎(chǔ)模型并不困難，或可以直接借助云平臺進行本地化部署，在成本較低的情況下最大程度地發(fā)揮基礎(chǔ)模型的作用。這也是政府“DeepSeek熱”的最直接原因。由此來看，無論是人工智能產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)更扎實的東部沿海地區(qū)，還是正處于趕超階段的中西部地區(qū)，均具備了以經(jīng)濟高效方式促進“智能政府”走向現(xiàn)實的可能性。更值得注意的是，政府在數(shù)字化與智能化轉(zhuǎn)型上有較低的風(fēng)險容忍度和風(fēng)險承受能力，核心訴求是在保障安全、穩(wěn)定的前提下推進數(shù)字政府建設(shè)，DeepSeek作為本土研發(fā)模型，能在政務(wù)數(shù)據(jù)共享和處理等具有較大風(fēng)險隱患的環(huán)節(jié)予以保障。由此，DeepSeek在一定程度上回應(yīng)了地方政府“不能用、不敢用”大模型的困境，催化了“智能化錦標(biāo)賽”的出現(xiàn)。

2.“智能化錦標(biāo)賽”的導(dǎo)向及其過程：促進科技創(chuàng)新與政府轉(zhuǎn)型的統(tǒng)一

DeepSeek的出現(xiàn)為數(shù)字政府建設(shè)設(shè)定了新起點，但如果按照過去的政務(wù)大模型推廣和應(yīng)用經(jīng)驗來看，一個模型產(chǎn)品的“爆火”，并不必然會導(dǎo)致前所未有的政府行動?！板\標(biāo)賽理論”點明的是地方政府的行為會具有橫向競爭的特征，為我們提供了新的啟示。

首先要明確的是，數(shù)字政府建設(shè)在當(dāng)下已經(jīng)不再是一個僅面向政府能力提升的議題，通常包含著促進經(jīng)濟發(fā)展、加強政府建設(shè)和優(yōu)化社會服務(wù)等三個主要類別的政策子議題，而某一特定政策子議題所獲得的關(guān)注度大小，反映的是政府在官方話語中對該項政策的“議題界定”抑或“框架構(gòu)建”，而政府部門治理導(dǎo)向的遷移以及政策產(chǎn)出的差異，本質(zhì)上又是政府注意力選擇方向與分配強度差異化組合的結(jié)果。從這個背景出發(fā)，我們可以從宏觀和微觀兩個方面剖析“智能化錦標(biāo)賽”的過程。

在宏觀層面的議題設(shè)置上，由于中央要求貫徹落實新發(fā)展理念和新質(zhì)生產(chǎn)力理論，推動科技創(chuàng)新的戰(zhàn)略地位顯著提高。人工智能發(fā)展在當(dāng)前不僅已經(jīng)成為社會對科技創(chuàng)新最直接的認知，也已經(jīng)是地方政府注意力分配的核心。

習(xí)近平總書記在二十屆中共中央政治局第二十次集體學(xué)習(xí)時強調(diào)，人工智能作為新技術(shù)新領(lǐng)域，政策支持很重要。要綜合運用知識產(chǎn)權(quán)、財政稅收、政府采購、設(shè)施開放等政策，做好科技金融文章。各地方政府期望通過出臺政策或提出策略來推動人工智能發(fā)展，是基于傳統(tǒng)經(jīng)濟增長方式已經(jīng)乏力的現(xiàn)狀。有研究者指出，地方政府競爭重點一般在收益大、周期短的政績明星產(chǎn)業(yè)，而科技創(chuàng)新投資大、周期長和風(fēng)險高，地方政府缺乏對科技創(chuàng)新的政策激勵和財政支持，也就意味著地方政府競爭程度與科技創(chuàng)新效率成反比。因此，地方政府過去致力于開展的是土地開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、招商引資等盡快獲得經(jīng)濟效益的政策議題，這也說明地方政府的政策布局和注意力分配具有單一性。

隨著科技創(chuàng)新的定位被提升到前所未有的高度，服務(wù)和引導(dǎo)科技創(chuàng)新成為政府的重要職責(zé)之一，諸如科技進步貢獻率、全社會研發(fā)經(jīng)費支出、研發(fā)投入強度等重點指標(biāo)被引入政府考核評價體系。若從“委托-代理”（Principal-Agent）關(guān)系來看，在科技創(chuàng)新這個領(lǐng)域，中央和上級政府對科技創(chuàng)新的關(guān)注通常會演變?yōu)椤拔小钡闹攸c任務(wù)，從而被地方或下級政府接受“代理”并納入常規(guī)政策議程中。自2023年后，人工智能已經(jīng)成為科創(chuàng)領(lǐng)域無法繞開的“新藍?！?，特別是在國際發(fā)展環(huán)境復(fù)雜化的背景下，人工智能發(fā)展開始被增添更深刻的國際競爭意義，就此而言，人工智能發(fā)展已經(jīng)不再是一個簡單的技術(shù)進步問題，而被賦予了多重價值，對于黨和政府、社會公眾、企業(yè)等多方主體來說均具有統(tǒng)合目標(biāo)和行動的意義。目前，從中央政府到地方政府，都出臺了大量支持人工智能發(fā)展的專項政策，足見國家對于人工智能的重視程度。這導(dǎo)致的直接后果是，牽引政府注意力往科創(chuàng)領(lǐng)域特別是人工智能領(lǐng)域分配，“人工智能熱”應(yīng)運而生。

而在微觀層面的議題設(shè)置上，由于DeepSeek的出現(xiàn)具有突發(fā)性和泛影響性，率先進行垂直化落地的主體，將取得較高的社會關(guān)注度和先發(fā)優(yōu)勢，對于地方政府而言亦是如此。相應(yīng)地，沒有及時開展探索的其他地方政府，則會承擔(dān)更嚴(yán)峻的競爭壓力，即需要盡快通過不同的行動策略參與競爭。

壓力體制下的地方政府客觀上存在以科技創(chuàng)新帶動經(jīng)濟社會發(fā)展的需求，但如何找準(zhǔn)發(fā)力的切口成為當(dāng)務(wù)之急。原因在于，推進科技創(chuàng)新在本質(zhì)上屬于政府的一項政策行動，但在“委托-代理”關(guān)系內(nèi)，對于如何具體推進的問題，作為委托方的中央或上級政府的指引又是相對模糊的，賦予了地方政府開展自主性探索的空間。前文提到，憑借其技術(shù)架構(gòu)上的巨大創(chuàng)新和開源模式的開放性，DeepSeek被視為中國在人工智能領(lǐng)域的重大原創(chuàng)性成果，其研發(fā)與應(yīng)用“成為人工智能發(fā)展過程中一次重要的智能躍遷，也是中國人工智能高質(zhì)量發(fā)展的典型事件”。從政府角度看，以數(shù)字政府建設(shè)為切入，關(guān)注的是能否通過DeepSeek實現(xiàn)兩方面效應(yīng)：

第一，能否通過創(chuàng)造投資以增進投資，從而帶動經(jīng)濟增長。有學(xué)者通過實證研究指出，政府在數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程中發(fā)生的政府采購行為可作為一種產(chǎn)業(yè)政策工具，帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，以此促進企業(yè)投資。事實上，地方政府一直在關(guān)注科技創(chuàng)新能否發(fā)生擴散效應(yīng)，以帶動經(jīng)濟增長的問題。例如，有報道就指出，“關(guān)于AI部署，地方官員通常都關(guān)注幾個方面。他們首先希望AI能夠推動經(jīng)濟發(fā)展與產(chǎn)業(yè)升級，例如通過支持智能制造或數(shù)字經(jīng)濟來提升本地競爭力……”追根溯源，這還是由于經(jīng)濟增長在當(dāng)下被視作地方政府官員的最主要政績，驅(qū)使他們靈活采用各種手段以實現(xiàn)目標(biāo)。

第二，能否通過自身的創(chuàng)新示范行動，構(gòu)建創(chuàng)新的政策敘事，以吸引科創(chuàng)資源“用腳投票”。進入2025年以來，以深度求索公司為代表的杭州科創(chuàng)公司群體得到全國熱議，相關(guān)討論推動全社會對如何營造更好的科創(chuàng)環(huán)境進行了深入反思。創(chuàng)新性通常是通過大量前沿新穎的概念引進和改造而成，“第一”“首個”“首次”“最先”是其關(guān)鍵績效指標(biāo)。即使不在“錦標(biāo)賽”情境中，大量實踐已經(jīng)表明，政府通常對這些關(guān)鍵績效指標(biāo)具有較高的敏感度，因為這會構(gòu)成“政績”的直接表達，近年來火熱的“首發(fā)經(jīng)濟”等即為典型。

在這個情境中，政府的創(chuàng)新示范行為不僅為自身帶來關(guān)注度，還會對社會具有強指引效果，從而能營造出更加活躍的科創(chuàng)環(huán)境，這就是政府“參賽”的深層次動機。有學(xué)者指出，通過改善相關(guān)利益主體對于政策創(chuàng)新特定屬性的感知，提升他們對政策創(chuàng)新的認同程度，將有機會調(diào)動來自相關(guān)利益群體的各類資源以延續(xù)原有的創(chuàng)新。結(jié)合實踐來看，廣東省深圳市龍崗區(qū)政府于2025年2月8日宣布啟動接入DeepSeek，深圳全市則在2月10日完成“滿血版”DeepSeek R1模型在政務(wù)云的部署，2月16日已經(jīng)在全市范圍內(nèi)啟用模型。隨后，其他地方政府迅速行動，大量企事業(yè)單位、高校又繼續(xù)跟進，此起彼伏的實踐創(chuàng)新不僅重塑了全社會對人工智能技術(shù)的再認知，同時也從側(cè)面烘托出增量自發(fā)創(chuàng)新行為的價值：各類主體借助DeepSeek打造“創(chuàng)新高地”的自身形象，從而獲得社會關(guān)注度和認可度，潛在的激勵效應(yīng)與科技創(chuàng)新資源再分配成為相應(yīng)回報。

綜上所述，盡管DeepSeek系列模型落地政務(wù)領(lǐng)域的實效有待觀察，但其僅需輕量投入，同時具備無可替代的科技創(chuàng)新象征意義，對于地方政府而言是極具“性價比”的創(chuàng)新策略，地方政府為實現(xiàn)政績目的和獲得科層制激勵而實施了行政動員，也就不難理解了。這種動員現(xiàn)象一方面沒有脫離科技創(chuàng)新的“委托-代理”關(guān)系，另一方面還體現(xiàn)出“錦標(biāo)賽”自我強化和路徑依賴的特點。尤其是在創(chuàng)新初期，由于信息不對稱程度較高、策略選擇空間較大，各治理單位通過策略試錯展開多維競爭，會形成“群雄逐鹿”的活躍態(tài)勢，這使得在競爭壓力的傳遞下，“你上我也上”的情況并不鮮見，最終形成了兼具競爭與發(fā)展的“錦標(biāo)賽”外觀，“DeepSeek熱”也不再僅僅依附于數(shù)字政府建設(shè)的議題安排，反過來驅(qū)動了政府的改革。

3.“智能化錦標(biāo)賽”的認識論意義：關(guān)注“智能政府”的治理問題

“智能化錦標(biāo)賽”為我們呈現(xiàn)的現(xiàn)象特征是：貫穿在“智能化錦標(biāo)賽”中的主線是科技創(chuàng)新，政府不斷推進實踐的基礎(chǔ)是競爭壓力，維持實踐的力量在于政府持續(xù)配置行政資源和注意力，導(dǎo)致數(shù)字政府建設(shè)成為一個切入點，而非總體性目標(biāo)。那么緊接的問題就是，將“DeepSeek熱”認識為一種“智能化錦標(biāo)賽”，有何現(xiàn)實意義？其意義首先在于，實現(xiàn)了對相關(guān)討論的概念化，使“DeepSeek+政務(wù)”領(lǐng)域的治理研究具備更聚焦的討論對象。其次，“智能化錦標(biāo)賽”是一個范本，展現(xiàn)了地方政府在當(dāng)下面臨創(chuàng)新不足局面時的行為邏輯，也勾勒出了地方政府創(chuàng)新策略選擇的矛盾，即一方面要竭力展示創(chuàng)新標(biāo)簽，另一方面又要努力為創(chuàng)新行動尋找合法性。隨著實踐的鋪開，矛盾的對立進一步體現(xiàn)出治理的必要性。換句話說，政府對創(chuàng)新的追求與猶豫交織在一起，潛移默化地描摹出了DeepSeek進入政務(wù)領(lǐng)域的新圖景，使得我們有必要對此做出準(zhǔn)確認識，并探究是否需要在哪個治理方向上予以推進。

三、“智能化錦標(biāo)賽”視角下的“轉(zhuǎn)型風(fēng)險”與治理策略

（一）轉(zhuǎn)型風(fēng)險：“智能化錦標(biāo)賽”對數(shù)字政府建設(shè)影響的呈現(xiàn)

同其他正式組織一樣，政府也有著組織管理、信息不對稱性、利益協(xié)調(diào)的一系列交易成本，所以數(shù)字政府建設(shè)必然具有漸進性，要將其視為一項系統(tǒng)性工程。然而，數(shù)字政府建設(shè)的探索創(chuàng)新又是開放的，創(chuàng)新得以持續(xù)的前提是，要以更加整體的視角來評價和看待“智能化錦標(biāo)賽”內(nèi)蘊的挑戰(zhàn)，進而形成一個完整全面的風(fēng)險觀，以此作為選擇治理策略的認識論前提。圍繞數(shù)字政府建設(shè)，“智能化錦標(biāo)賽”也是一種全新的轉(zhuǎn)型嘗試，但這種嘗試會受到行政體制、具體制度和社會現(xiàn)實的約束，產(chǎn)生以下三個方面的具體問題。

1.沒有真正變革數(shù)字政府建設(shè)的方法論

“DeepSeek+政務(wù)”造成了行政權(quán)的部分轉(zhuǎn)移與重組，在一定程度上提升了數(shù)字政府建設(shè)的力度和轉(zhuǎn)型的深度，對于實現(xiàn)模型規(guī)?；涂焖俟こ袒哂忻黠@意義，但還不足以支撐形成數(shù)字政府建設(shè)的一套新方法論。

第一，DeepSeek系列模型無法解決技術(shù)演化與行政能力有待提升的非對稱性矛盾。一方面，各類DeepSeek創(chuàng)新雖然“滿天飛”，但DeepSeek與數(shù)字政府建設(shè)銜接的方法沒有實現(xiàn)體系化和規(guī)范化。政府普遍選擇以“智能化轉(zhuǎn)型”之名解讀DeepSeek，但DeepSeek系列模型對數(shù)字政府能力的提升還需要經(jīng)過大量檢驗和評估才能確證，對這一過程的忽視，會在未來動搖社會認知的真實基礎(chǔ)。另一方面，DeepSeek系列模型的內(nèi)生缺陷短期內(nèi)不易優(yōu)化，這些內(nèi)生缺陷主要是“非模態(tài)模型難以適配政務(wù)場景的多元化需求”“模型幻覺問題尚不可有效控制”以及“本地化部署成本高昂且可能造成資源浪費”。例如，DeepSeek的大規(guī)模版本模型對硬件和計算資源需求極高，只能在大規(guī)模云端環(huán)境運行，實際上也需要消耗大量資源和進行大量維護，并非簡單接入或部署即告一勞永逸。

第二，“錦標(biāo)賽”所傳導(dǎo)出的績優(yōu)主義和競爭壓力容易導(dǎo)致結(jié)果導(dǎo)向的建設(shè)方式，滋生短期主義和投入失衡困境。現(xiàn)階段的“智能化錦標(biāo)賽”呈現(xiàn)“自主探索、規(guī)劃后行”的結(jié)構(gòu)性特征，在很多地方政府內(nèi)部獲得了較高的行動優(yōu)先性，從而也在一定意義上調(diào)節(jié)了科層制與“委托-代理”關(guān)系下政府創(chuàng)新動力可能不足的問題。但“錦標(biāo)賽”所表現(xiàn)出的經(jīng)濟理性特征，會誘發(fā)更多地方政府盲目和沖動“參賽”。有學(xué)者就關(guān)注到了政府為實現(xiàn)“達標(biāo)”可能暴露出的問題，認為在優(yōu)勝者激勵的驅(qū)動下，地方政府或下級政府還要通過自我加碼的方式去競爭優(yōu)勝者位置，以便獲得政治上的激勵或政策上的激勵，但濫用治理手段導(dǎo)致的潛在危機也是其中不可忽略的面相之一。由此，要特別關(guān)注地方政府對短期經(jīng)濟效益的追求。一旦DeepSeek被簡化理解為經(jīng)濟增長手段，還會加劇政府盲目推進的狀況。

第三，“錦標(biāo)賽”偏重工具理性思維，技術(shù)供給與政務(wù)需求實質(zhì)對接的不足難以根本解決。從宏觀層面看，傳統(tǒng)的數(shù)字政府建設(shè)，在規(guī)劃或方案方面往往采用分解任務(wù)的方式實現(xiàn)權(quán)責(zé)有效分配的目的，對重點任務(wù)的逐個解決，依賴的是將問題簡化為工具理性的思維，隱含的是對價值判斷的忽視。從微觀層面來看，由于地方政府在早期依賴的是業(yè)務(wù)系統(tǒng)化、平臺化的轉(zhuǎn)型思路，不同部門“各自為政”也導(dǎo)致出現(xiàn)政務(wù)系統(tǒng)和平臺冗余的問題，DeepSeek實際發(fā)揮的作用有限。有學(xué)者就明確，將國家組織內(nèi)部央地之間以及部門之間向社會供給公共服務(wù)質(zhì)量不均、效率不高的問題一味溯源歸因成信息不對稱的做法，非但不能通過相應(yīng)引入數(shù)字化業(yè)務(wù)平臺來破解問題，反而容易引發(fā)“上有政策、下有對策”和形式主義的痼疾，在特定場景下，可能還會引發(fā)難以預(yù)測的社會矛盾。這也說明，當(dāng)技術(shù)與組織的適配程度較低時，平臺系統(tǒng)使用效率可能會較為低下，數(shù)字賦能將流于形式。當(dāng)前，行政領(lǐng)域的諸多矛盾是復(fù)雜因素形成的結(jié)果，如果不做出根本變革，則可能引發(fā)行政價值迷失、行政權(quán)威衰減、行政話語沖突等問題，已經(jīng)鋪開的各類應(yīng)用也會存在虛置化的可能。

2.對內(nèi)：消解內(nèi)部事務(wù)管理的有效性

行政的網(wǎng)絡(luò)邏輯和科層邏輯從根本上來說是互相矛盾的，如果行政組織真正涉足數(shù)字化，將發(fā)生基本面的嬗變。由于當(dāng)前政府內(nèi)部的運作基本未脫離科層制，DeepSeek對內(nèi)的有效性問題由此主要包含兩個維度：一是DeepSeek對公職人員能力與問責(zé)的再建構(gòu)是否有效；二是DeepSeek對政府內(nèi)部組織機制環(huán)境的再建構(gòu)是否有效。

針對第一個有效性問題，需要聚焦公職人員個人能力。將DeepSeek與公職人員的履職相結(jié)合是一項重點創(chuàng)新，目前也已經(jīng)在公文寫作、材料審核等場景大量推廣，還推動形成了一些關(guān)于公職人員是否會被取代的討論。目前來說，這種討論不具備現(xiàn)實意義，但反映的趨勢是，在技術(shù)介入科層制后，公職人員的獨立性在一定程度上有所降低，還顯現(xiàn)出公職人員數(shù)字素養(yǎng)有所欠缺的不足。問題的實質(zhì)是，隨著人工智能同數(shù)字政府建設(shè)的融合愈發(fā)緊密，這一進程所展現(xiàn)的技術(shù)復(fù)雜性、多樣性和趨勢不確定性，使得行政機關(guān)愈發(fā)依賴企業(yè)的技術(shù)支持，其自身卻很少展開后續(xù)操作，導(dǎo)致行政機關(guān)在一些領(lǐng)域喪失與所使用的技術(shù)相關(guān)的專業(yè)知識、洞見和控制力。更重要的是，這可能會沖擊傳統(tǒng)行政活動中的權(quán)責(zé)一致原則。有研究就發(fā)現(xiàn)，擁有自由裁量權(quán)的基層公職人員往往并不愿意上報與算法結(jié)果不相符的信息，這意味著算法本身有走向僵化的風(fēng)險，同時滋生了大量避責(zé)現(xiàn)象。權(quán)責(zé)一致是行政權(quán)獲得合法性的前提，也是解決個別公職人員行為不當(dāng)與整體行政秩序穩(wěn)定性之間張力的基本機制。在科層制中，行政權(quán)與責(zé)任相伴而生，而在技術(shù)的輔助下，部分行政權(quán)特別是決策權(quán)被劃分至外部，反而導(dǎo)致責(zé)任的分配不明確。

針對第二個有效性問題，需要聚焦智能化導(dǎo)致行政權(quán)力呈現(xiàn)“又集中、又?jǐn)U散”的矛盾局面。數(shù)字政府建設(shè)使各級政府可以根據(jù)本地情況有選擇地發(fā)動社會多元主體和新興技術(shù)參與行政，在上級政府的規(guī)劃下，下級政府也可以參與到更高層級的數(shù)據(jù)共享與行政資源整合過程，“智能化錦標(biāo)賽”由此表現(xiàn)出三項挑戰(zhàn)：其一，面臨可用性和穩(wěn)定性缺陷時，安全風(fēng)險不降反升。例如，目前多地傾向于本地化部署DeepSeek，但DeepSeek開源框架的屬性，可能導(dǎo)致更多的攻擊面，一旦核心系統(tǒng)或數(shù)據(jù)庫遭受惡意攻擊，不僅會觸發(fā)系統(tǒng)故障，甚至?xí)?dǎo)致城市管理、應(yīng)急響應(yīng)等協(xié)同失效。其二，創(chuàng)新的地域不平衡性仍非常明顯。從信息化到數(shù)字化再到智能化的過程，也是各級政府作為一個共同體在日益強化的過程。目前，各地政府出于“贏取錦標(biāo)賽”的考慮，往往根據(jù)本地經(jīng)驗和智能化現(xiàn)狀來設(shè)計DeepSeek應(yīng)用的場景以進行“參賽”，提供的基本也是本地所掌握的政務(wù)數(shù)據(jù)，這對打通地域性平臺的分隔作用不大。其三，DeepSeek的介入再次提出了如何平衡數(shù)字政府建設(shè)中公私主體關(guān)系的現(xiàn)實問題。在具體項目的實施階段，憑借專業(yè)技術(shù)知識優(yōu)勢，私人部門在數(shù)字政府建設(shè)中逐漸擁有一定的資源和控制權(quán)。但公私雙方的價值、利益和管理方式存在差異，會導(dǎo)致出現(xiàn)控制權(quán)配置困境，產(chǎn)生交易成本。

3.對外：弱化對外決策與互動的合法性

政府對外面向的是社會，數(shù)字政府建設(shè)強調(diào)“推進線上線下融合”，這說明相關(guān)改革創(chuàng)新除了要在法治軌道上運行以獲得制度層面的合法性認可外，還需通過真實效能來獲取社會層面的合法性認可。在這個前提下，“智能化錦標(biāo)賽”面向社會的困境不在于“推廣不充分”，而在于“認可不足”，主要表現(xiàn)是智能化轉(zhuǎn)型后，政府與社會已經(jīng)形成新的互動方式，“線上-線下”交互邏輯也發(fā)生了顯著變化，在傳統(tǒng)“強政府”“萬能政府”與新型“智能政府”交替之間，在行政決策權(quán)力重新分配之時，實踐與認知的錯位會強化社會的不理解、不參與甚至是不配合，那么對于政府的對外決策與互動來說，就會面臨合法性欠缺的挑戰(zhàn)。

“誰來決策、如何決策”是相關(guān)創(chuàng)新獲得社會合法性認可的首要問題，而這種互動是否符合預(yù)期是獲得社會合法性認可的第二層問題。政府治理的特征源于政府官員的自由裁量權(quán)和政府所從事的職責(zé)的特殊性質(zhì)，所以在“強政府”的權(quán)威下，智能化決策一般容易獲得公眾認同，但實際上是一種“表面認同”，因為多方的互動與信息的共享極易讓行政相對方實質(zhì)辨明訴求與利益的解決是否妥當(dāng)，在其利益受損的情境下，就會喪失對智能化決策的接受。因此，對決策的服從性也是一個“內(nèi)-外”互動的產(chǎn)物，并不完全取決于智能化水平有多高。

至于互動是否符合預(yù)期的問題，尤其需要關(guān)注的是模型不可控輸出的現(xiàn)象。前文提到，政務(wù)領(lǐng)域“AI數(shù)字人”或“數(shù)智人”等應(yīng)用開始大量出現(xiàn)，涉及信息發(fā)布型、信息交互型以及業(yè)務(wù)導(dǎo)辦型等多個類型，但模型本身不可避免的認知障礙和推理錯誤勢必影響公眾體驗，甚至可能生成與社會共識大相徑庭的內(nèi)容。由于政府的權(quán)威性具有促使公眾服從和接受管理的天然特征，模型在對外交互中若發(fā)生不可控輸出或產(chǎn)生偏差，極易引發(fā)后果不可控的輿情風(fēng)險和公信力危機，最終會損害公眾對政府的信任?？梢?，在對外決策與互動的場合，隨著大模型要面對更廣闊的受眾與更多樣的審視，分歧與沖突是必然產(chǎn)生的，這既是因為社會深層的觀念和認知難以在短期內(nèi)轉(zhuǎn)變，也是因為價值抉擇本就是決策活動的重要部分和有機構(gòu)成，在模型產(chǎn)品還不足以自主反思和糾偏時，應(yīng)當(dāng)限定其應(yīng)用范圍。

（二）進化治理觀的引入及其內(nèi)涵

前述挑戰(zhàn)都是在技術(shù)應(yīng)用過程中不斷強化和突出的，背后的公共價值選擇問題也在若隱若現(xiàn)。圍繞電子政務(wù)治理、數(shù)字政府治理等相近議題，學(xué)界先后貢獻了諸多洞見。然而，依賴簡約明確的特定治理理論，也可能使得我們忽視現(xiàn)實情境的動態(tài)變化，甚至對既有觀點與實際之間的區(qū)隔視而不見。特別是，各理論間的不可通約性使得理論之間也難以對話，只是為治理的學(xué)理描述貢獻了一種抽象思維，卻難以為實踐設(shè)計提供足夠的支持。

治理理論的效用并非源于其學(xué)理上的正確與否，而是要結(jié)合實際來形成差異化的治理策略。面對形態(tài)多元的創(chuàng)新實踐，要制定一套穩(wěn)定的治理政策是比較難的，一個值得考慮的思路是，要先離開情境，領(lǐng)會行政規(guī)律的基礎(chǔ)性導(dǎo)向，認識行政活動對DeepSeek設(shè)定的約束條件，再回到情境，依據(jù)具體分析來提出相應(yīng)的治理機制。近年來，克里斯托夫（Kristof）、拉烏爾（Raoul）和馬泰恩（Martijn）等歐洲學(xué)者開始關(guān)注到適用于情境的治理的重要性，認為治理總是被情境化（situated）、總是處于動態(tài)運動和變化過程中，主張治理的要素之間都是處于共同進化過程中，不同的要素只能依據(jù)其與其他行動者、制度等的共同進化背景來理解，由此創(chuàng)設(shè)了進化治理理論（Evolutionary Governance Theory，EGT）。進化治理理論的產(chǎn)生可以追溯至進化生物理論、社會系統(tǒng)論、發(fā)展經(jīng)濟學(xué)等知識資源，宏觀地看，我們可以從以下三個方面把握進化治理的要義：

第一，治理不是靜態(tài)的，而是被概念化為協(xié)調(diào)集體性約束決策的過程，以及由行動者、制度、權(quán)力與知識等核心要素構(gòu)成的配置體系，具有行動者/制度構(gòu)型和權(quán)力/知識構(gòu)型。這種配置具有自我再生產(chǎn)與自我指涉的特性。意即，治理中的每個事物都是進化的結(jié)果，治理也影響著這些要素的進化。由此，進化治理觀引入了一種可以被理解為協(xié)同進化的內(nèi)聚性。易言之，并非所有要素都是治理的產(chǎn)物，但一旦它們進入治理，就將會在治理中并通過治理而被變革。

第二，治理始終對多元的外部觀察與影響（如話語和意識形態(tài)）保持開放，而這種開放性源于行動者之間、群體之間、組織之間和功能系統(tǒng)之間的聯(lián)結(jié)。但演化不意味著行動者在被給定的制度構(gòu)型中可以任意地改變治理進路，我們不能忽視治理中的路徑依賴（歷史對治理的約束）、相互依賴（治理要素間的關(guān)聯(lián)）和目標(biāo)依賴（預(yù)設(shè)目標(biāo)的牽引）現(xiàn)象。

第三，進化治理的核心要素由此包含三個維度：一是治理路徑，即治理路徑是由制度/正式制度/失效制度的相互關(guān)系、行動者/制度構(gòu)型、權(quán)力/知識構(gòu)型所共同組成的動態(tài)配置；二是三大依賴性，我們需要識別三種依賴關(guān)系來預(yù)測治理變革的方向；三是共進化機制，即治理主體（如政府、企業(yè)、公民）與制度、環(huán)境之間通過反饋循環(huán)實現(xiàn)協(xié)同演化。

進化治理理論突破了傳統(tǒng)治理理論偏向于靜態(tài)分析的思路，為理解治理系統(tǒng)的復(fù)雜性與適應(yīng)性提供了全新范式，確立的是更加靈活的治理思維。將進化治理作為一種理論框架來認識當(dāng)前的“智能化錦標(biāo)賽”治理問題具有契合性，主要原因有兩方面：其一，“自主進化”本身就是人工智能的核心特質(zhì)之一。人工智能的進化路徑、規(guī)律和表現(xiàn)不是一成不變的，其嵌入至相對穩(wěn)定的政府體系中，則需要通過一個兼顧開放性和規(guī)范性的理論基礎(chǔ)來拓展分析視角和治理對策的結(jié)構(gòu)。其二，面向流動、復(fù)雜社會系統(tǒng)的治理，人工智能為治理體系所增添的靈活性在未來勢必將成為治理常態(tài)，治理本身也被賦予持續(xù)進化的期待。

（三）進化治理理論應(yīng)用于“智能化錦標(biāo)賽”的邏輯：以三大依賴性為視角

與治理活動共同存在的特定要素與結(jié)構(gòu)構(gòu)成了治理策略進一步再生產(chǎn)的先決條件，也就是前文提到的三大依賴性。那么，若要對未來的治理策略做出設(shè)計，我們就需要首先在認識論上明確這三個范疇在本文論題中的具體表達。

第一，路徑依賴性。路徑依賴性表明，當(dāng)下的治理總是以某種方式建立在既有治理的基礎(chǔ)之上，即過往的治理路徑、先前的治理形式及其要素、結(jié)構(gòu)與組織，會以多種方式延續(xù)并產(chǎn)生廣泛影響。在“智能化錦標(biāo)賽”中，各地政府之所以能夠做到快速上線DeepSeek，背后原因就在于“DeepSeek+政務(wù)”沒有突破原有的創(chuàng)新經(jīng)驗，即使是將其應(yīng)用在新的業(yè)務(wù)流程，也是對業(yè)務(wù)流程的優(yōu)化而非顛覆。如此，無論是基于節(jié)省治理成本的考慮，還是出于維護政策和制度延續(xù)性的需求，數(shù)字政府建設(shè)在DeepSeek出現(xiàn)前后的治理手段雖然可能不會完全重合，但很大程度上會是重疊的。而從反面看，數(shù)字政府建設(shè)領(lǐng)域“強規(guī)劃、弱執(zhí)行”“強推廣、弱評估”的不足，在全域范圍特別是在基層并不少見，治理手段在形式上一致的同時，亦在創(chuàng)造新的治理困局，因為持續(xù)的科技創(chuàng)新訴求和政府競爭焦慮，倒逼政府不斷將DeepSeek等前沿成果引入行政活動，在不斷涌現(xiàn)的創(chuàng)新案例及其治理需求之間，這種無法擺脫的路徑依賴性會為治理的有效性提出更為持久的挑戰(zhàn)。

第二，相互依賴性。相互依賴性指治理中各要素之間的“依賴”關(guān)系，克里斯托夫等在此提出一個形象的比喻：“可以想象小鼠與其植物食物、競爭者以及捕食它們的貓頭鷹是否存在之間的協(xié)同進化關(guān)系。”在學(xué)理上觀察“智能化錦標(biāo)賽”背后的“技術(shù)-組織-社會”互動關(guān)系并不容易，因為三者的邊界、要素和資源基礎(chǔ)已經(jīng)在事實上相互交織，難以直接判斷某一種現(xiàn)象屬于哪一類特定范疇，關(guān)注其中的要素依存和界限流動反而更為必要。若追溯到治理體系和治理能力層面，相互依賴性就是指治理實踐受到逐步提高的現(xiàn)代化進程影響仍需要充分兼顧包括主體、目標(biāo)、制度在內(nèi)的各種治理要素，并統(tǒng)籌考慮正式和非正式的治理安排?！叭斯ぶ悄軣o論從研發(fā)還是應(yīng)用，都包含了巨大的共享和協(xié)同需求，同時也蘊含了巨大的共享和協(xié)同價值，還暗含新時代的普惠追求?！边@一狀況間接表明，任何一種現(xiàn)代的治理關(guān)系，其在內(nèi)外意義上均應(yīng)以協(xié)同性而非沖突性為本旨。

第三，目標(biāo)依賴性。克里斯托夫等認為，目標(biāo)依賴的內(nèi)涵是，治理中產(chǎn)生的未來起初可以脫離共同體中處于支配地位的未來，但仍然必須與它話語構(gòu)型的其他方面聯(lián)系起來，當(dāng)以敘事、意識形態(tài)或話語形式存在的愿景作用于行動者與制度的協(xié)同進化時，目標(biāo)依賴性便會顯現(xiàn)。相較于具有剛性和穩(wěn)定性的正式制度來說，非正式的目標(biāo)愿景往往在邏輯與現(xiàn)實層面雖然欠缺制度性思維，但卻享有更高的優(yōu)先級，說明目標(biāo)愿景足以反映現(xiàn)實并推動現(xiàn)實。地方政府主動加入“智能化錦標(biāo)賽”，意欲實現(xiàn)的目標(biāo)是多元的，且不一定能體系化，不同的目標(biāo)在位階上的次序也處于變動過程中，但無法忽視的是，基于中國式現(xiàn)代化的藍圖，DeepSeek所服務(wù)的數(shù)字政府建設(shè)還具有更高維度的體系化目標(biāo)，這些目標(biāo)才是數(shù)字化與智能化轉(zhuǎn)型的價值基礎(chǔ)。在DeepSeek發(fā)展前景與效果均不明朗的情況下，政府和社會公眾自然也會對DeepSeek產(chǎn)生差異化預(yù)期，使得政府很難迅速依照行政倫理規(guī)范、組織規(guī)范和維護公共理性的相應(yīng)原則來做出及時調(diào)整，這種現(xiàn)狀一方面基本證明，通過單一目標(biāo)來統(tǒng)合工具理性和價值理性的治理思路已經(jīng)失去空間，另一方面也彰顯出目標(biāo)愿景再整合的重要性。有學(xué)者經(jīng)過實證分析后發(fā)現(xiàn)，在中國的數(shù)字政府建設(shè)相關(guān)政策中，行政屬性和服務(wù)屬性的政策目標(biāo)占主導(dǎo)，經(jīng)濟屬性的政策目標(biāo)涉及較少。還有學(xué)者依據(jù)特定省份的具體案例指出，作為委托方的上級數(shù)字政府建設(shè)規(guī)劃的總體目標(biāo)和具體目標(biāo)的設(shè)置存在沖突和模糊性，會導(dǎo)致激勵失衡。這些問題表明，目標(biāo)愿景在主體間的認可程度越高，對“權(quán)力/知識”乃至“行動者/制度”的影響就越深。“行政人員必須致力于構(gòu)建一種集體的、共享的公共利益觀念。目標(biāo)不是找到由個體選擇驅(qū)動的快速解決方案，而是創(chuàng)造共享利益與共同責(zé)任?！睆倪@個角度說，應(yīng)當(dāng)科學(xué)地設(shè)置并整合目標(biāo)，這就涉及更高層面的價值整合問題。

總之，當(dāng)前的數(shù)字政府建設(shè)在轉(zhuǎn)型意義上的曲折性，包含著各個地區(qū)行業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的不平衡性，同時又受到中央戰(zhàn)略規(guī)劃和社會公眾期待的牽制與影響，與傳統(tǒng)行政體制面向當(dāng)下時代的深層次不足亦有密切聯(lián)系。追根溯源，行政的權(quán)力來源于公眾，行政最終要對公眾利益負責(zé)，不論承擔(dān)行政責(zé)任的對象是技術(shù)還是政府。這就表明，DeepSeek治理一方面要回歸以人為本的數(shù)字政府建設(shè)價值體系，預(yù)期實現(xiàn)的是行政視角下的公共價值和公共利益；另一方面也不能脫離技術(shù)迭代的本旨，避免對科技創(chuàng)新帶來不當(dāng)?shù)呢撁嬗绊憽?/span>

四、基于“進化治理”的機制建構(gòu)與政策啟示

從整體視角觀之，“智能化錦標(biāo)賽”揭示的核心難題是，數(shù)字政府建設(shè)在方法、應(yīng)用、機制等層面漸趨固化，越發(fā)難以有效處理何為智能化本質(zhì)、如何將智能化與社會復(fù)雜系統(tǒng)及需求相銜接的問題。因此，我們不應(yīng)再圍繞“技術(shù)決定論”與“制度決定論”的二元對立論來作為分析背景，而是要關(guān)注如何在數(shù)字政府建設(shè)的路徑依賴中創(chuàng)造適應(yīng)性的機制變革，在多個治理要素的共進化中維系多元價值平衡?；?035年所要實現(xiàn)的“整體協(xié)同、敏捷高效、智能精準(zhǔn)、開放透明、公平普惠”數(shù)字政府建設(shè)目標(biāo)，至少可以基于三大依賴性率先進行破題，并從相適應(yīng)的三種機制入手開展進一步的治理機制探索。

（一）對路徑依賴的控制：健全進化導(dǎo)向的“場景-需求-效果”評估機制

路徑依賴可能導(dǎo)致政府在數(shù)字政府建設(shè)方面的舉措缺乏實質(zhì)的突破性，僅僅停留在“完成任務(wù)”的水平。以DeepSeek對政府的智能化改造為契機，若要使社會公眾對數(shù)字政府建設(shè)形成真正的認同，政府自身必須展現(xiàn)出創(chuàng)新的自主性，其前提在于評估何處需要推進創(chuàng)新。具體說來，評估內(nèi)容包括三個領(lǐng)域：新階段數(shù)字化智能化改造的起點為何，數(shù)字化智能化的進化邊界在哪里，經(jīng)濟系統(tǒng)中的成本如何與行政系統(tǒng)中的收益相聯(lián)系。相對應(yīng)而言，就是需要建立三種機制：

其一，數(shù)字政府建設(shè)中接入DeepSeek的業(yè)務(wù)場景評估機制。在此可以借鑒分類分級的思路，因為進化治理本就是多層級的治理。首先是分類，即通過對業(yè)務(wù)場景進行標(biāo)準(zhǔn)化的類型區(qū)分，明確模型適用的優(yōu)先性。例如，對于群眾訴求工單回答、分派等“客服式”場景，DeepSeek可以發(fā)揮較好作用，但對于城市治理中的矛盾調(diào)解、糾紛處理等復(fù)雜場景，在沒有進行恰當(dāng)微調(diào)的基礎(chǔ)上直接使用DeepSeek，并無益于治理的進行，對此需要精細化處理。其次是分級，著重關(guān)注的是科層制框架下基層治理的具體場景。有學(xué)者曾言，中國基層的行政工作表現(xiàn)出極強的地方化特色，如果沒有本土化的治理技術(shù)，中國廣大的基層社會就很難與制度化的國家行政體系銜接起來。目前，基層的智能化能力和治理水平處于緩慢發(fā)展?fàn)顟B(tài)，全場景的模型推廣不具備可行性，上級政府應(yīng)重視基層特定場景的智能化支持，以及對基層行政工作流程同步進行適配性的改造，避免出現(xiàn)“線上線下兩套流程”。

其二，接入或本地化部署DeepSeek的公眾需求評估機制。數(shù)字政府不僅是智能化的政府，更強調(diào)“回應(yīng)型政府”的本質(zhì)，所以在整個行政體系中，“需求”既是背景因素，也是影響行政效果的關(guān)鍵變量。自新公共管理主義的勃興推動“顧客導(dǎo)向”的行政觀獲得影響力以來，公眾的滿意程度由此成為衡量政府績效的關(guān)鍵指標(biāo)。實踐中，隨著公眾開始更加積極參與行政，政府應(yīng)更深入地了解公眾的多元利益主張和“急難愁盼”問題，以此作為設(shè)計DeepSeek政務(wù)應(yīng)用的基點，避免流于“瑣碎性（triviality）”，正如有學(xué)者用“公園長椅問題”概念所描述的那樣，當(dāng)一座城市賦予居民決定公園長椅顏色的權(quán)力時，居民參與度雖有所提升，卻無實質(zhì)意義。對此，應(yīng)探索構(gòu)建面向不同群體的數(shù)字政府建設(shè)需求評估機制：第一類是包容性的需求信息收集機制，既有政府采集渠道，又要注重建立政府相關(guān)信息披露后的公眾反饋渠道；第二類是靈活開放的磋商互動機制，需要政府保持對公眾需求或訴求的開放態(tài)度，同時亦應(yīng)主動擴充數(shù)字政府建設(shè)的議題設(shè)置，引導(dǎo)公眾正確看待和評價自身需求合理性與正當(dāng)性；第三類是安全風(fēng)險管理機制，政府安全與公眾安全感緊密關(guān)聯(lián)，保障安全可以定性為公眾對政府的底線性要求，DeepSeek應(yīng)用亦應(yīng)落實最小必要采集公眾數(shù)據(jù)的規(guī)范要求，并嚴(yán)格設(shè)計防護手段和應(yīng)急流程。

其三，“模型-算力”成本收益的評估機制。雖然轉(zhuǎn)型的發(fā)生由場景和需求共同驅(qū)動，但政府注意力和資源的配置，才是決定轉(zhuǎn)型是否可持續(xù)的動因。受到固有體制慣性以及過去數(shù)字政府建設(shè)路徑依賴的影響，2023年以來的人工智能產(chǎn)業(yè)發(fā)展在很大程度上具有政府“集中力量辦大事”的特征，但附隨的算力資源錯配、基礎(chǔ)設(shè)施虛置和運維成本虛高現(xiàn)象也時有發(fā)生。前文提到，DeepSeek的直接開發(fā)成本確有極大降低，但若部署的是大參數(shù)級（“滿血版”）模型，運行環(huán)境的搭建將耗費大量資源，而與之相關(guān)的運行維護成本、知識庫搭建成本、更新迭代成本等亦無法忽略，在當(dāng)前相異的政務(wù)場景和業(yè)務(wù)流程中，是否需要一律引入大參數(shù)級模型，是否需要構(gòu)建集群，則需要審慎研判。對此，地方政府應(yīng)建立模型開發(fā)運維投入與業(yè)務(wù)收益的評估機制，重點是綜合考慮人財物各要素并充分注意其相互間的制約關(guān)系，以明確自身的“作為可能性”；對于已經(jīng)投入使用的，應(yīng)根據(jù)對DeepSeek等模型效果的動態(tài)化監(jiān)測來實施評價，以此作為后續(xù)政策選擇的依據(jù)。此外，還可以重視業(yè)務(wù)場景試點的作用，先進行小范圍的技術(shù)驗證，經(jīng)過歸納研究后再逐步往全流程推廣，穩(wěn)步地提升DeepSeek作為一項公共產(chǎn)品的“投入-產(chǎn)出”平衡。

（二）對相互依賴的調(diào)整：建立“行政問責(zé)-創(chuàng)新容錯”一體化體制

進化治理理論凸顯的是，正式制度和非正式制度，在一種與行動者處于類似辯證的關(guān)系的構(gòu)型中形塑彼此?；氐浆F(xiàn)實看，政府在廣泛的行政活動中會受正式制度與非正式制度的雙重塑造，而在政府上下級、監(jiān)督者和基層官員之間，實際也存在著兩套互為表里、由正式制度與非正式安排共同組成的約束條件。長期以來，行政問責(zé)制都被認為是對地方政府及公職人員約束力度最強的正式制度，因為其深度體現(xiàn)了自上而下的權(quán)威控制，但政府創(chuàng)新通常是以非正式形式進行的，那么，只有恰當(dāng)?shù)胤峙錂?quán)責(zé)關(guān)系，才能發(fā)揮約束條件的最大效用，也才能引導(dǎo)地方政府提出真正的創(chuàng)新舉措。

第一，應(yīng)確立的認識論基礎(chǔ)是，只有將問責(zé)制與容錯制統(tǒng)一起來，才能提升政府實質(zhì)創(chuàng)新的真實意義。在行政體系內(nèi)，責(zé)任是效率的基礎(chǔ)，所以行政一體的核心意義應(yīng)當(dāng)是責(zé)任一體，確立的是上下級政府共同對行政任務(wù)負責(zé)的整體控制模式，居于主導(dǎo)地位的上級政府若一味強調(diào)結(jié)果導(dǎo)向的強問責(zé)，實際是對資源有限的地方政府創(chuàng)新能力的限制，會導(dǎo)致責(zé)任關(guān)系的固化?！爸悄芑\標(biāo)賽”營造的是一種壓力體制，在對智能化趨勢和技術(shù)原理沒有深刻解讀的前提下，若地方政府沒有經(jīng)過審慎評估，也就難以判斷究竟應(yīng)該在哪個領(lǐng)域推進智能化，以及推進到何種程度，此時體現(xiàn)的就是下級政府規(guī)避責(zé)任與創(chuàng)新保守相纏結(jié)的困局，以至于會引發(fā)短期主義和結(jié)果導(dǎo)向的“表面創(chuàng)新”?；诖?，問責(zé)制與容錯制調(diào)適的基點就在于，上下級政府要先在特定議題中形成共同體，再根據(jù)職權(quán)和能力等要件分配細化的任務(wù)與責(zé)任。

第二，在具體機制層面，基于權(quán)責(zé)一致的原則，以及數(shù)字化智能化轉(zhuǎn)型后政府權(quán)責(zé)分配可能不一致的現(xiàn)狀，強化問責(zé)更加重要。面向“智能化錦標(biāo)賽”，主要從內(nèi)、外兩方面完善相應(yīng)問責(zé)機制。首先，內(nèi)部問責(zé)機制應(yīng)當(dāng)優(yōu)化。上級政府應(yīng)明確數(shù)字政府建設(shè)績效考核指標(biāo)，定量指標(biāo)應(yīng)契合轉(zhuǎn)型期的行政實際，非定量指標(biāo)應(yīng)盡量規(guī)避模糊性表達，為形成責(zé)任一體的行政一體關(guān)系創(chuàng)造有利條件。下級政府應(yīng)在行政資源和能力允許的范圍內(nèi)轉(zhuǎn)變職能，以更能動的意識提供公共服務(wù)，以此將風(fēng)險隱患和不利事件的事后治理路徑轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑邦A(yù)防機制。在火熱的創(chuàng)新氛圍中，“智能化錦標(biāo)賽”具有科技創(chuàng)新動員的外觀，這約束了地方政府是否參賽的決定權(quán)，進行嚴(yán)格的風(fēng)險防控才是地方政府避免發(fā)生意外事件的首要選擇。與此相對應(yīng)，上級政府應(yīng)加強對數(shù)字政府安全風(fēng)險及其具體事件治理的總體指導(dǎo)，對下級政府合理需求在提供資源和組織支持的同時，審慎實施問責(zé)措施，以增強基層官員的積極性和主動性。其次，在外部問責(zé)上，應(yīng)構(gòu)建起面向多元主體的協(xié)同問責(zé)機制。此處有兩層含義：一是在公眾對DeepSeek仍抱有巨大功能期待的背景下，政府有必要拓寬問責(zé)渠道，并盡快將問責(zé)意見轉(zhuǎn)化為實踐行動，使公眾認知與智能化議題的行進方向盡可能保持一致；二是也不能忽視對提供信息服務(wù)的企業(yè)等私主體的責(zé)任追究，即結(jié)果問責(zé)與過程問責(zé)要達成并行。

第三，行政活動中容錯空間的存在，也提出了問責(zé)應(yīng)當(dāng)遵循何種限度的問題。問責(zé)與容錯的關(guān)系是DeepSeek推廣后進一步凸顯的一個難題，實質(zhì)上就是秩序與創(chuàng)新的關(guān)系問題，在具體執(zhí)行中，二者均不能有所偏廢。在明確問責(zé)機制之余，仍需弘揚對創(chuàng)新的包容。這需要我們擴展對“智能化錦標(biāo)賽”等現(xiàn)象與數(shù)字政府轉(zhuǎn)型經(jīng)驗的協(xié)同認知，并將可能沖突的問責(zé)與容錯機制納入更宏觀的治理過程予以精準(zhǔn)考察。

（三）對目標(biāo)依賴的整合：實施科技倫理審查與行政倫理審查協(xié)同機制

目標(biāo)依賴性在許多治理實踐中都曾體現(xiàn)，而所謂“目標(biāo)依賴”，也可以理解為不同治理策略背后價值選擇的一個縮影。政府需要創(chuàng)造并捍衛(wèi)公共價值，導(dǎo)致行政活動素來重視貫徹行政倫理。與此相關(guān)的是，人工智能治理依賴的是所謂科技倫理或技術(shù)倫理，一般指代科技工作者及其共同體需要遵循的價值理念和行為規(guī)范。

“倫理”與價值本真具有一種彼此映射關(guān)系，通過倫理領(lǐng)域的實踐機制，才能讓原本無序的具體行為具有基于道德或具體價值的秩序感。在各種倫理機制之中，倫理審查機制的獨特優(yōu)勢是，面對一些主體對遵守倫理的漠視或懈怠，可以通過外部的限制監(jiān)督來提升相關(guān)主體踐行倫理的積極性。目前，國內(nèi)倫理審查機制較為成熟的領(lǐng)域，主要集中于生物醫(yī)藥研發(fā)、科學(xué)試驗等，而隨著《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)算法推薦管理規(guī)定》《生成式人工智能服務(wù)管理暫行辦法》等規(guī)定的出臺，中國人工智能科技倫理審查在實踐中正式開始推進，回應(yīng)的是智能程序的機器應(yīng)否以及能否管理人，實際上等同于人工智能作為治理主體是否具有合法性以及合理性的問題。由此出發(fā)，需要進一步考慮如何將行政倫理納入倫理審查之中。

數(shù)字政府的公共價值創(chuàng)造是一個治理過程，建立在一致性建構(gòu)基礎(chǔ)之上的技術(shù)賦能是價值創(chuàng)造的基本邏輯，“一致性”說明需要對多重目標(biāo)進行平衡，而“技術(shù)賦能”則意味著公共價值建基于行政邏輯與技術(shù)邏輯的協(xié)同。就此而言，這一趨于倫理化的價值創(chuàng)造設(shè)想，需以同步審視科技倫理與行政倫理作為前提，以防止技術(shù)應(yīng)用中出現(xiàn)不同價值選擇而導(dǎo)致沖突。具體到“智能化錦標(biāo)賽”的場景里，就需要構(gòu)建“科技倫理-行政倫理”協(xié)同的審查機制。當(dāng)前，應(yīng)當(dāng)明確的是實施主體、實施流程與審查內(nèi)容這三個層面的設(shè)計。

首先，需要明確倫理審查的主體，具體包括責(zé)任主體和審查主體。在責(zé)任主體方面，決策應(yīng)用模型的各級政府是責(zé)任主體，通常不包含政府內(nèi)部部門，這體現(xiàn)的是由使用者來負責(zé)的責(zé)任配置思路。在審查主體方面，參考《科技倫理審查辦法（試行）》（后文簡稱《辦法》），應(yīng)明確由單位內(nèi)設(shè)立的專門倫理審查委員會履行審查職責(zé)，委員會的構(gòu)成不應(yīng)僅容納公職人員，還應(yīng)當(dāng)包含外部的專家學(xué)者乃至于社會公眾，而責(zé)任主體則應(yīng)保障委員會履職的獨立性。

其次，明確倫理審查的流程性設(shè)計，具體包括全流程設(shè)計和具體規(guī)則設(shè)計。在流程設(shè)計方面，倫理審查應(yīng)搭建“申請啟動-審查評估-決議執(zhí)行-倫理監(jiān)督”的基本框架，至于在倫理監(jiān)督環(huán)節(jié)，除了由責(zé)任主體負責(zé)監(jiān)督外，可以探索成立外部的倫理監(jiān)督委員會進行配合，避免給政府內(nèi)部造成過重的審查負擔(dān)。具體規(guī)則設(shè)計包括以下幾個方面：一是要依照《辦法》的規(guī)定，進行類型化的程序設(shè)置。由于行政領(lǐng)域風(fēng)險的泛在性、跨地域性和不可逆性更加突出，應(yīng)謹(jǐn)慎設(shè)計簡易程序和應(yīng)急程序的具體議事規(guī)則。二是要兼顧行政領(lǐng)域業(yè)務(wù)流程繁雜、場景多樣化的特征，應(yīng)當(dāng)允許義務(wù)主體采用更為靈活的審查評估模式，對潛在的科技倫理風(fēng)險、技術(shù)安全風(fēng)險等風(fēng)險類型進行一次評估。三是要完善與其他監(jiān)管機制的銜接，例如《辦法》第四十一條涉及的審查質(zhì)量控制、監(jiān)督評價機制以及教育培訓(xùn)機制等，通過構(gòu)建機制網(wǎng)絡(luò)發(fā)揮倫理引導(dǎo)目標(biāo)和價值設(shè)定的功能。

最后，明確倫理審查的內(nèi)容，即DeepSeek在政務(wù)領(lǐng)域應(yīng)用的不確定性和風(fēng)險。就此而言，除了技術(shù)應(yīng)用風(fēng)險外，還要著重評估DeepSeek對政務(wù)活動可能帶來的沖擊性風(fēng)險。人工智能倫理強烈的場景化特征，使得其很多倫理規(guī)則需要在倫理審查現(xiàn)場產(chǎn)生，還需要進一步推動倫理審查內(nèi)容的進化與重塑。但問題是，科技創(chuàng)新的目標(biāo)是科技發(fā)展，行政的目標(biāo)是服務(wù)公眾，兩者難以彌合，但考慮到行政風(fēng)險常常會引發(fā)公信力和群眾滿意度劇烈波動的現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)將行政倫理審查置于相對優(yōu)先的位階。

五、結(jié)論

中國的人工智能產(chǎn)業(yè)發(fā)展與數(shù)字政府建設(shè)是兩條相互交織、彼此關(guān)聯(lián)的發(fā)展脈絡(luò)，政府自身具有受益者與推動者的雙重屬性，最終以主動或被動的不同姿態(tài)參與了由DeepSeek而起的“智能化錦標(biāo)賽”?！皵?shù)字政府”乃至于“智能政府”的建構(gòu)在一定程度上可以視為在新時代實現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實踐延續(xù)。然而，若要全面理解這種趨勢，立論于表面現(xiàn)象仍不足夠，重心應(yīng)當(dāng)放在人工智能是否真正“改造”了政府和政務(wù)這一問題上。

在數(shù)字政府建設(shè)的情境內(nèi)，DeepSeek所造成的影響在當(dāng)下仍難以衡量，導(dǎo)致我們無法以某個時間橫截面為切入點，全面還原“智能化錦標(biāo)賽”的經(jīng)驗與教訓(xùn)。盡管“智能化錦標(biāo)賽”會提升行政效率、提高政府治理能力，但作為組織的政府仍會在特定情形下被技術(shù)及其發(fā)展規(guī)律所左右，因而不免會滋生出一定局限性。

需要說明的是，政府依托各類大模型所展開的各項數(shù)字化與智能化創(chuàng)新，雖然不是盲目被動地接受技術(shù)介入的結(jié)果，但創(chuàng)新措施與治理路徑的一致性問題仍應(yīng)得到更多關(guān)注。在該問題的導(dǎo)向下，上文提出對數(shù)字化與智能化轉(zhuǎn)型的治理要以進化思維進行觀察和設(shè)計。這是因為人工智能本身會產(chǎn)生極大的不確定性和開放性，路徑選擇、要素關(guān)聯(lián)和目標(biāo)導(dǎo)向都會不斷得到進化。因此，在功能分化的社會，面對傳統(tǒng)行政體系已經(jīng)基本達到自洽狀態(tài)、政府運作已經(jīng)獲得社會廣泛認可的現(xiàn)實，若要回答人工智能到底應(yīng)該用在哪里、怎么用的認識論困惑，或許需要突破對技術(shù)的過分依賴，以進化治理的思想加深對治理中不可預(yù)測性和不確定性的理解，同時保留對何為“行政”本質(zhì)的抽象思考，這對處于以科技創(chuàng)新為關(guān)鍵杠桿的中國式現(xiàn)代化來說，尤為重要。

參考文獻略。

文章來源：《電子政務(wù)》2025年第6期

文章作者：趙精武，法學(xué)博士，北京航空航天大學(xué)法學(xué)院副教授、院長助理，中國法學(xué)會網(wǎng)絡(luò)與信息法學(xué)研究會副秘書長，北京航空航天大學(xué)網(wǎng)絡(luò)空間國際治理研究基地副主任，主要研究方向為民商法學(xué)、數(shù)字法學(xué)；何傲翾，北京航空航天大學(xué)法學(xué)院博士研究生，主要研究方向為民商法學(xué)、數(shù)字法學(xué)。