筆者在S鎮(zhèn)調(diào)研期間，以資料員的身份參與了進(jìn)村核查的全過程。本文的資料來源于筆者于2021年6月到10月在S鎮(zhèn)的田野調(diào)查，主要包括對S鎮(zhèn)干部和村干部的深度訪談，以及在參與式觀察基礎(chǔ)上撰寫的調(diào)研日志。

（二）S鎮(zhèn)中心工作下沉的組織結(jié)構(gòu)

第一，非均衡的權(quán)力配置。

在中心工作制中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委通過包干制度將中心任務(wù)發(fā)包給鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部。包干制度來源于行政發(fā)包制的概念。行政發(fā)包制指的是上級政府將區(qū)域內(nèi)的各項治理任務(wù)以發(fā)包制的形式逐級發(fā)放給下級政府，這種層層發(fā)包的制度形態(tài)構(gòu)成了中國“上下分治”的特殊穩(wěn)定類型，處理了統(tǒng)一體制與有效治理之間的緊張。如果說行政發(fā)包制指涉的是科層組織內(nèi)部的上下級關(guān)系，那么包干制度則是科層組織內(nèi)部的橫向部門之間的任務(wù)分配關(guān)系?；鶎诱畬⒅行墓ぷ靼l(fā)包給黨政機(jī)構(gòu)內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)干部以及部分普通干部，由其包干負(fù)責(zé)特定區(qū)域或?qū)ο蟮墓ぷ髀鋵?shí)過程，承擔(dān)相應(yīng)的考核責(zé)任，并獲得一定的獎懲。包干制度是中心工作在基層治理中化繁為簡、順利完成的具體操作機(jī)制。在發(fā)包—承包關(guān)系中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委擁有正式的權(quán)威和剩余控制權(quán)，而承包中心工作的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部則擁有具體的執(zhí)行權(quán)，這是一種直接的委托代理關(guān)系。

在中心工作下沉中，傳統(tǒng)的包干制突破鄉(xiāng)鎮(zhèn)科層組織束縛，造成非平衡的權(quán)力配置。相對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部是中心工作的承包者。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部還將村莊中心工作的實(shí)際執(zhí)行和決策權(quán)發(fā)包給村組干部而具有發(fā)包者角色，其結(jié)果是形成“鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部包村”的制度實(shí)踐?！班l(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部包村”產(chǎn)生了非均衡的權(quán)力配置關(guān)系。一方面，由于多重委托代理關(guān)系的存在，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心工作最初發(fā)包方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委，客觀上將對作為實(shí)際承包方的村組干部的監(jiān)督權(quán)、指導(dǎo)權(quán)與干預(yù)權(quán)交給了鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部。另一方面，作為中心工作實(shí)際承包方的村組干部卻并沒有被賦予充分的權(quán)力與資源去完成中心工作，這些權(quán)力與資源絕大多數(shù)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部所掌握。因此，我們看到“鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部包村”將權(quán)力與資源、監(jiān)督與干預(yù)權(quán)力都集中于鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部一方，作為中心工作實(shí)際承包方的村組干部卻缺乏足夠的資源完成任務(wù)，形成了非均衡的權(quán)力配置關(guān)系，即“權(quán)力—責(zé)任”和“任務(wù)—資源”的錯配。

第二，延伸化的組織結(jié)構(gòu)。

在組織結(jié)構(gòu)上，過往鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府普遍使用包干制度將中心工作發(fā)包給鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，由其負(fù)責(zé)具體的村莊，從而形成“鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)包片—辦點(diǎn)領(lǐng)導(dǎo)包村”之間的組織結(jié)構(gòu)。也就是說，在過往的中心工作制中，其組織結(jié)構(gòu)限定在鄉(xiāng)鎮(zhèn)科層組織內(nèi)部。

然而在中心工作下沉機(jī)制下，其組織結(jié)構(gòu)突破鄉(xiāng)鎮(zhèn)科層組織的約束，進(jìn)一步延伸擴(kuò)展到村組范疇，形成“鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)包片—辦點(diǎn)領(lǐng)導(dǎo)包村—村干部包組—組長包戶”的向鄉(xiāng)村延伸的鏈條化結(jié)構(gòu)。由S鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)包片，其他領(lǐng)導(dǎo)包村，站所工作人員擔(dān)任資料員，并按照“1名包片領(lǐng)導(dǎo)+1名辦點(diǎn)領(lǐng)導(dǎo)+2名資料員”的安排，全鎮(zhèn)養(yǎng)老保險核查工作進(jìn)一步分解為4個片、14個辦點(diǎn)，每個辦點(diǎn)領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)1個村（社區(qū)）的核查工作。也就是說，1名包片領(lǐng)導(dǎo)具體承擔(dān)1個村（社區(qū)）的核查業(yè)務(wù)，并對所包片的其他村（社區(qū)）有指導(dǎo)和督促的責(zé)任。1名辦點(diǎn)領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)1個村（社區(qū)）的核查工作，按時向包片領(lǐng)導(dǎo)匯報工作進(jìn)展。每個辦點(diǎn)都配備了2名資料員，任務(wù)是將入戶核查整理的統(tǒng)計數(shù)據(jù)匯入電子表格。

在實(shí)際核查工作中，為了快速搜集到全面而準(zhǔn)確的信息，村“兩委”干部、小組長也被納入包干制度之內(nèi)，形成“鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)包片—辦點(diǎn)領(lǐng)導(dǎo)包村—村干部包組—組長包戶”的特殊結(jié)構(gòu)，包干制度得以延伸化。一方面，村干部和小組長是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部任務(wù)包干的對象和任務(wù)的接收者。另一方面，村干部也是本村本組的核查任務(wù)的發(fā)包者。他們將核查任務(wù)進(jìn)行分解、包干，即村干部將任務(wù)分解給各小組長，由后者負(fù)責(zé)本組范圍內(nèi)人員的核查工作?？梢?，在中心工作下沉中，村組干部也被納入包干鏈條中，包干制度得以向鄉(xiāng)村社會延伸。

（三）S鎮(zhèn)中心工作下沉的運(yùn)行機(jī)制

第一，下沉式的動員機(jī)制。

中心工作制的核心要義在于其特有的動員機(jī)制。這種動員機(jī)制打破了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在韋伯意義上的科層制結(jié)構(gòu)的一般原則，即清晰的崗位人員分工、多樣的部門職責(zé)劃分、固定的權(quán)力結(jié)構(gòu)。通過動員打破科層部門限制，集中全部人員用于完成某項突出緊要的治理事務(wù)，是基層政府順利開展中心工作制的關(guān)鍵。在過往的中心工作機(jī)制中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府動員的對象主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部各個站辦的干部，而村組干部并未納入其中。

然而，在中心工作下沉機(jī)制下，動員對象由鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部擴(kuò)展到村組干部，出現(xiàn)了下沉式動員機(jī)制的新變化。這種新變化體現(xiàn)在動員會議從準(zhǔn)備到召開的全過程。在接到縣職能部門下發(fā)的社保核查任務(wù)后，S鎮(zhèn)準(zhǔn)備在周五一大早就召開全鎮(zhèn)動員大會。在會議召開前的周四，S鎮(zhèn)黨政辦公室主任就在全鎮(zhèn)村干部微信群里，通知各個村（社區(qū)）的干部和組長都要參加第二天的會議，會上會有重要任務(wù)安排。在會議召開的周五早上，筆者觀察到除了S鎮(zhèn)干部之外，各村（社區(qū)）“兩委”干部甚至小組長幾乎都早早過來參會了。開會前，每個村組干部都領(lǐng)到了一份任務(wù)傳達(dá)書和社保核查操作手冊，村組干部并不覺得詫異，而是視為正當(dāng)。在與諸多村干部的聊天中，他們絕大多數(shù)認(rèn)為“村就是鎮(zhèn)上的下級單位”“鎮(zhèn)上的活都是我們在完成”,將自己定義為“為政府‘打工’的人”?？梢姡褰M干部早已不再僅視自己為村這一自治組織的帶頭人，而是中心工作下沉機(jī)制常態(tài)化后鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政任務(wù)的穩(wěn)定承接方，其身份認(rèn)知與角色功能發(fā)生了置換。在動員大會上，S鎮(zhèn)黨委書記明確提出，無論是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部還是村“兩委”班子、小組長都要將核查任務(wù)當(dāng)作當(dāng)前全鎮(zhèn)的中心工作來對待，所有人都必須馬上行動起來進(jìn)村開展核查工作，所有人必須不折不扣、盡快完成這項任務(wù)?？梢?，S鎮(zhèn)中心工作事實(shí)上已經(jīng)將村組干部納入其中，出現(xiàn)下沉式動員的新變化。

第二，復(fù)合化的激勵約束機(jī)制。

中心工作的完成需要配備一套完善嚴(yán)格的考核機(jī)制與獎懲方案，如此才能保障中心任務(wù)在短期內(nèi)的高效率完成。過往中心工作制依賴正式的科層制規(guī)則對動員對象進(jìn)行激勵與約束。其一，特別注重結(jié)果指標(biāo)和客觀指標(biāo)，并將其視為中心工作最為重要的考核指標(biāo)。其二，一票否決制。這主要針對少數(shù)重中之重的中心工作，這些中心工作一旦出現(xiàn)重大問題，其主要負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)還會面臨一票否決的懲罰，如區(qū)域內(nèi)的群體性事件、環(huán)境污染事件等。這種考評機(jī)制主要還是運(yùn)用行政力量對體制內(nèi)正式的黨政人員進(jìn)行約束。也就是說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委將主要通過一系列正式性的獎勵約束機(jī)制調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的積極性，如職業(yè)晉升、領(lǐng)導(dǎo)印象、物質(zhì)獎勵等，來保障中心任務(wù)的順利完成。

在中心工作下沉機(jī)制中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)綜合使用剛性政治考核和柔性情感激勵的手段，具體體現(xiàn)在兩個方面。一方面，在動員大會上，S鎮(zhèn)黨委書記講述了此次社保核查的背景和緊迫性，他反復(fù)強(qiáng)調(diào)養(yǎng)老保險進(jìn)村核查是當(dāng)前全省、市、縣各級政府最直接的任務(wù)，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)各部門、各村（社區(qū)）必須將其上升為一項緊迫的政治任務(wù)不折不扣地完成。哪個村完不成任務(wù)，哪個負(fù)責(zé)人就要向縣委作情況說明。顯然，S鎮(zhèn)黨委書記的言下之意就是，誰完不成此次發(fā)包的中心任務(wù)，誰的年底評優(yōu)、職業(yè)晉升甚至一些物質(zhì)獎勵都會因此受到嚴(yán)重影響。這是基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在中心工作中激勵干部時所用到的典型的剛性政治考核手段。這種剛性的政治考核手段不僅適用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干部，村組干部也是正式考核的對象。S鎮(zhèn)每年都會對村組干部進(jìn)行考核，其打分結(jié)果則作為發(fā)放工資的重要參考依據(jù)。具體來說，S鎮(zhèn)根據(jù)各個村組干部的表現(xiàn)對其進(jìn)行排名，并按照排名結(jié)果對排名靠前的（一般是前三名）發(fā)放金錢獎勵，對排名靠后的（一般是后兩名）進(jìn)行罰款。因此，剛性的政治考核對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村組干部都具有一定的約束力。

另一方面，中心工作下沉也展現(xiàn)出柔性情感激勵和約束的一面。在動員大會上，S鎮(zhèn)黨委書記說養(yǎng)老保險關(guān)乎群眾的切身利益，是我們S鎮(zhèn)老百姓的“養(yǎng)老錢”。他“拜托”進(jìn)村核查的所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村組干部要本著對家鄉(xiāng)父老鄉(xiāng)親后半生負(fù)責(zé)的態(tài)度去不折不扣地完成核查任務(wù)。其實(shí)，不僅僅S鎮(zhèn)黨委書記這樣情真意切，包村的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也同樣展現(xiàn)出柔性動員的一面。在進(jìn)村開展社保核查時，包村干部并非像科層組織上級對下級那樣對村組干部分配布置任務(wù)，而是呈現(xiàn)出更為“謙卑”“低姿態(tài)”的一面，希望村組干部“幫幫自己的忙”,快點(diǎn)完成任務(wù)。除了這種正向的柔性激勵外，柔性考核機(jī)制還體現(xiàn)在“做檢討”上。在動員大會上，S鎮(zhèn)黨委書記說道，“誰拖了后腿，誰就要檢討”。這得到了一位副鎮(zhèn)長的證實(shí)，“如果排名靠后，不僅我們會做檢討，書記也會在全縣甚至全市大會上做檢討，2019年因?yàn)榉鲐毠ぷ髋琶亢螅瑫浘腿ナ欣镌谌懈刹棵媲鞍l(fā)言做檢討”。在鄉(xiāng)村熟人社會中，當(dāng)眾“做檢討”可謂是一件“丟面子”的大事，是比扣款更嚴(yán)重的懲罰。S鎮(zhèn)政府希望通過復(fù)合化的激勵約束機(jī)制推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村組干部盡快完成社保核查的中心任務(wù)。

四、中心工作下沉的制度邏輯分析

作為科層體制末端的基層政府，直接與廣大鄉(xiāng)村社會產(chǎn)生聯(lián)系，成為國家權(quán)力與社會力量進(jìn)行互動的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要領(lǐng)域?？梢哉f，基層政府組織運(yùn)轉(zhuǎn)的效果很大程度上決定了基層治理績效。S鎮(zhèn)通過對中心工作制的改造，形成了中心工作下沉機(jī)制的新發(fā)展和新變化，展現(xiàn)了新時代以來基層政府面對組織任務(wù)與組織資源張力情況下的主動調(diào)適與機(jī)制創(chuàng)新。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府希冀通過動員和整合鄉(xiāng)村資源來完成國家意志滲透與權(quán)力發(fā)展的任務(wù)，進(jìn)一步提升基層治理績效，推動基層治理轉(zhuǎn)型。中心工作下沉既區(qū)別于村級組織的行政化，也不同于以往基層政府的策略性行為。

第一，中心工作下沉不同于村級組織的行政化，二者既有區(qū)別也有聯(lián)系。

中心工作下沉與村級組織的行政化呈現(xiàn)出很多的不同點(diǎn)。一是原因不同。中心工作下沉的產(chǎn)生，是新時代國家政權(quán)建設(shè)背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理機(jī)制的主動創(chuàng)新與回應(yīng)，是國家、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村級組織互動合作的結(jié)果。而村級組織的行政化，則是國家權(quán)力對村級組織的行政控制而導(dǎo)致后者逐漸喪失獨(dú)立性和自治性，村莊治理規(guī)則逐步正式化,村級治理行政化作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府制度環(huán)境下的一種策略選擇而出現(xiàn)。二是表現(xiàn)不同。中心工作下沉側(cè)重的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從科層動員向社會動員的轉(zhuǎn)變，村級組織仍具有相當(dāng)?shù)淖灾餍耘c靈活性。而村級組織行政化主要表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村級組織的人事安排、財務(wù)監(jiān)控和任務(wù)指標(biāo)三個方面，村級組織逐漸發(fā)展成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的完全下級組織，喪失自主空間。三是機(jī)制不同。在中心工作下沉中，其權(quán)力配置、組織結(jié)構(gòu)、動員機(jī)制和考核機(jī)制都具有豐富的內(nèi)涵，驅(qū)動著中心工作下沉。村級組織行政化，則主要依托于治理主體和治理規(guī)則的行政化，即“行政消解自治”機(jī)制。當(dāng)然二者還呈現(xiàn)出一定的相似性與重疊狀態(tài)。比如，無論是中心工作下沉還是村級組織行政化，二者都包含鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對鄉(xiāng)村社會的動員與整合，同時也都是國家權(quán)力對鄉(xiāng)村社會的滲透，這是二者的相似之處。此外需要警惕的是，基層政府圍繞中心工作頻繁進(jìn)行的“任務(wù)性行政介入”,亦會導(dǎo)致村級組織的行政化。

第二，中心工作下沉的核心是動員的縱向滲透，這也區(qū)別于以往研究的基層政府的策略性行為。

對于基層政府層層加碼的策略性行為，研究已甚多。這些研究普遍認(rèn)為策略性行為指的是基層政府組織追求的目標(biāo)具有短期性，權(quán)力運(yùn)作的原則表現(xiàn)為具體化、權(quán)宜性甚至隨意性的策略和方法，它既可以是對公共事務(wù)合理合法的靈活處理，也可以是隨意而無原則的應(yīng)對策略，其原因則在于體制壓力下的目標(biāo)設(shè)置和激勵強(qiáng)度與基層政府治理資源和能力的矛盾，導(dǎo)致基層政府發(fā)展出了一系列權(quán)宜的、隨意的策略主義行為邏輯,包括選擇性執(zhí)行、形式主義地“講政治”、“不出事邏輯”等。可見，已有研究將基層政府的策略性行為與體制壓力下的目標(biāo)設(shè)置和激勵強(qiáng)度相勾連，認(rèn)為基層政府的策略性行為產(chǎn)生的根本原因在于上下級政府“委托—代理”關(guān)系下的互動博弈與討價還價。然而，進(jìn)入新時代以來，伴隨著國家新一輪政權(quán)建設(shè)的開展，特別是脫貧攻堅以來密集的資源、項目和服務(wù)進(jìn)村，監(jiān)督力量開始密集下鄉(xiāng)，自上而下的執(zhí)行力日益提升，自下而上的討價還價空間日趨逼仄，基層政府的策略性行為被大幅度抑制。如何完整有效地在自身資源有限的條件下執(zhí)行上級政策成為基層政府面臨的首要難題。本文發(fā)現(xiàn)，基層政府采取中心工作下沉機(jī)制，其目的在于向下充分動員和整合鄉(xiāng)村社會資源，實(shí)現(xiàn)國家與社會合作以完成上級任務(wù)。中心工作下沉正是國家進(jìn)村（項目、資源、服務(wù)、監(jiān)督進(jìn)村）這一特定歷史進(jìn)程下基層政府的主動調(diào)適與機(jī)制創(chuàng)新。

從中心工作制到中心工作下沉的新變化，有著深刻的轉(zhuǎn)型邏輯。黨的十八大以來，伴隨著脫貧攻堅的開展，大量的國家資源、項目和服務(wù)密集向鄉(xiāng)村地區(qū)輸入，這對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理機(jī)制提出了新的要求。國家資源、項目和服務(wù)的下鄉(xiāng)，實(shí)質(zhì)是國家的下鄉(xiāng)，展現(xiàn)了新時代以來國家加強(qiáng)政權(quán)建設(shè)的意圖與努力。在國家加強(qiáng)政權(quán)建設(shè)的背景下，一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理任務(wù)驟然增加，原有的組織資源和治理機(jī)制無法承擔(dān)起新的治理需求，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府關(guān)鍵治理機(jī)制的中心工作制已無法滿足新時代以來動態(tài)的治理變化需求。這就需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不能再局限于挖掘科層組織內(nèi)部資源，而是應(yīng)當(dāng)著眼于科層組織外部動員和整合社會資源。這就需要對原先的治理機(jī)制進(jìn)行主動改造與創(chuàng)新，以達(dá)到社會動員的目的。另一方面，作為國家項目、資源和服務(wù)下鄉(xiāng)的直接受益者，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化無法脫離鄉(xiāng)村社會主體而談，鄉(xiāng)村社會的積極性和參與性亟需被重新激活起來，需要完成從治理的被動接受者到主動參與者的角色轉(zhuǎn)變。作為村莊社會的精英，村組干部就成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展社會動員的首要考量對象。由此，我們看到在資源和服務(wù)下鄉(xiāng)的背景下，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與鄉(xiāng)村社會二重因素的共同作用下，中心工作下沉作為新時代以來基層政府回應(yīng)國家政權(quán)建設(shè)要求而出現(xiàn)的治理機(jī)制新變化便應(yīng)運(yùn)而生了。因此，可以說中心工作下沉并非S鎮(zhèn)獨(dú)有的治理機(jī)制新變化，而是當(dāng)前基層治理機(jī)制普遍性的發(fā)展變化。

中心工作下沉，實(shí)質(zhì)上展現(xiàn)了發(fā)展基礎(chǔ)性權(quán)力的國家政權(quán)建設(shè)的意圖與努力。如何滲透和貫穿社會，是現(xiàn)代國家進(jìn)行政權(quán)建設(shè)所面臨的恒久關(guān)切與持續(xù)挑戰(zhàn)。作為具有明確疆域的強(qiáng)制性組織，現(xiàn)代國家需要通過法律和行政力量貫穿統(tǒng)治地域，并將正式化與合理化的制度加于其國民與領(lǐng)土之上?，F(xiàn)代國家通過使其組織覆蓋社會各個角落發(fā)展基礎(chǔ)性權(quán)力，避免那些未被國家觸及的地區(qū)成為滋生社會不穩(wěn)定的土壤。因此，基礎(chǔ)性權(quán)力體現(xiàn)了現(xiàn)代國家通過計劃、政策和行動的方式，強(qiáng)化國家滲入社會、調(diào)節(jié)社會關(guān)系、提取與分配資源的能力,展現(xiàn)了現(xiàn)代國家的制度化能力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國家發(fā)展基礎(chǔ)性權(quán)力的末端觸角，肩負(fù)著如何打破國家與社會隔閡的挑戰(zhàn)。面對國家與社會的固有隔閡，新時代以來基層政府通過主動對中心工作制進(jìn)行改造，將其由科層動員轉(zhuǎn)化為社會動員，以整合鄉(xiāng)村資源，穿透基層社會阻隔，進(jìn)一步發(fā)展基礎(chǔ)性權(quán)力，從而實(shí)現(xiàn)對鄉(xiāng)村社會信息的準(zhǔn)確汲取和資源的高效輸送與分配，推動鄉(xiāng)村振興和基層治理轉(zhuǎn)型。在此意義上，當(dāng)前基層治理中中心工作制的新變化實(shí)際上是新時代以來國家政權(quán)建設(shè)的必然結(jié)果。

五、意外后果：基層形式主義

基層政府本是通過中心工作下沉實(shí)現(xiàn)快速完成上級下派的中心任務(wù)、推動國家基礎(chǔ)性權(quán)力發(fā)展的目標(biāo)，卻反而導(dǎo)致了意外后果——一種更具隱蔽性的形式主義。中心工作下沉何以導(dǎo)致基層形式主義，基層形式主義的表現(xiàn)又有哪些呢？

治理是各個行動主體運(yùn)用其行動策略互動與博弈的過程。在這一過程中，行動主體并非被動地、全然地遵從規(guī)范性規(guī)則，而是可以發(fā)揮自主性進(jìn)行利益互搏，甚至對制度的形成產(chǎn)生作用。正如吉登斯所言，制度為行動者提供了穩(wěn)定預(yù)期、結(jié)構(gòu)化的社會互動，行動者在社會結(jié)構(gòu)中既受制于制度，又能夠產(chǎn)生制度。否則，我們也就無法看到層出不窮的“上有政策、下有對策”的現(xiàn)象與非正式行為。因此，我們有必要對作為中心工作下沉具體執(zhí)行者的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村干部進(jìn)行區(qū)別化觀察和分析。本文認(rèn)為，中心工作下沉過程中國家政權(quán)建設(shè)邏輯與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部行動邏輯、村組干部行動邏輯發(fā)生拉扯與抵牾，從而產(chǎn)生了基層形式主義。

第一，延伸化的組織結(jié)構(gòu)賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部避責(zé)的制度空間，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部產(chǎn)生“忙而不動”式執(zhí)行空轉(zhuǎn)。

基層干部行為邏輯受到職業(yè)晉升規(guī)律的影響。有研究顯示，基層官員的晉升面臨科級天花板效應(yīng)：進(jìn)入科級時間早，但停留時間長，輪換崗位多，再晉升的概率低。科級天花板效應(yīng)支配著基層干部行為邏輯。特別是當(dāng)前在監(jiān)督和問責(zé)下鄉(xiāng)空前強(qiáng)盛時期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部寧愿不做，也不愿意出錯，從而帶來避責(zé)問題。在中心工作下沉過程中，延伸化的組織結(jié)構(gòu)恰恰賦予了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部為了避責(zé)從而將中心任務(wù)再次發(fā)包出去的制度空間，進(jìn)而產(chǎn)生“忙而不動”式執(zhí)行空轉(zhuǎn)。

在社保核查過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部普遍采取遲到早退的方式消極應(yīng)付中心工作。他們在上午九點(diǎn)半左右才趕往所負(fù)責(zé)的村莊，下午四點(diǎn)就趕回鎮(zhèn)上或直接回家。而在僅有的六個多小時里，吃飯和午休時間就占了三分之一。在有效的上班時間里，這些干部要么象征性地和村干部或組長一起入戶核查，要么干脆直接在村黨群服務(wù)中心閑坐?？傊由旎慕M織結(jié)構(gòu)非但沒有形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村組干部分工合理、密切配合的格局，反而給予了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部避責(zé)的制度空間，使得他們可以“人到心不到”,產(chǎn)生“忙而不動”式執(zhí)行空轉(zhuǎn)。

第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部借下沉式動員機(jī)制，制造“甩鍋”式任務(wù)與責(zé)任轉(zhuǎn)移。

與在其他組織中位階較低的成員不同，基層干部在提供公共服務(wù)的過程中擁有更大的自由裁量權(quán)。這種更大的自由裁量權(quán)雖然適應(yīng)了基層社會靈活多樣的治理場景和治理需求，卻也加劇了政策執(zhí)行過程中的偏離行為。“忙而不動”式執(zhí)行空轉(zhuǎn)并不能及時有效完成中心工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部利用下沉式動員機(jī)制，將任務(wù)和責(zé)任“甩鍋”給村組干部，以實(shí)現(xiàn)如期完成中心工作任務(wù)的要求。

按照計劃，每位包片領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)3—4個村（社區(qū)）,并且也具體承擔(dān)1個村（社區(qū)）的核查業(yè)務(wù)指導(dǎo)和督促工作。每位辦點(diǎn)領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)1個村（社區(qū)）的核查工作，按時向包片領(lǐng)導(dǎo)匯報工作進(jìn)展。每個辦點(diǎn)都配備了2名資料員，任務(wù)是將入戶核查整理的統(tǒng)計數(shù)據(jù)匯入電子表格。也就是說，S鎮(zhèn)共有42名政府工作人員下鄉(xiāng)核查——幾乎是S鎮(zhèn)全部干部。然而在進(jìn)村入戶核查過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部卻利用下沉式動員機(jī)制直接將入戶核查任務(wù)“甩給”村干部。而村干部則繼續(xù)“甩給”村內(nèi)組長。這種“甩鍋”既是任務(wù)的“甩鍋”,也是責(zé)任的“甩鍋”。下沉式動員機(jī)制將村組干部納入動員對象之內(nèi)，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部轉(zhuǎn)移任務(wù)、推卸責(zé)任的被動接受者。中心工作下沉卻塑造了“甩鍋”式任務(wù)與責(zé)任轉(zhuǎn)移的局面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的中心工作事實(shí)上變成了村莊和村組干部的中心工作。

第三，非均衡的權(quán)力配置導(dǎo)致針對村組干部的復(fù)合化激勵約束機(jī)制失效，形成“重完成輕質(zhì)量”式信息汲取扭曲。

中心工作下沉希望通過復(fù)合化的激勵約束機(jī)制實(shí)現(xiàn)對村組干部行為的激勵與約束。然而非均衡的權(quán)力配置產(chǎn)生了村組干部“權(quán)力—責(zé)任”和“任務(wù)—資源”的錯配，使得這種激勵約束機(jī)制面臨失敗的風(fēng)險，從而導(dǎo)致“重完成輕質(zhì)量”式信息汲取扭曲。

S鎮(zhèn)每個村（社區(qū)）需要核查的對象平均就有一兩千人，每個組長分到的人數(shù)平均就有數(shù)百人?！皺?quán)力—責(zé)任”和“任務(wù)—資源”的錯配使得村組干部在中心工作下沉過程中，必然出現(xiàn)“重完成輕質(zhì)量”式信息汲取扭曲。一方面，村組干部特別是組長需要完成的工作量是非常龐大繁重的。組內(nèi)村民人數(shù)眾多，會出現(xiàn)村民在外地因而聯(lián)系不到的情況，或者有的村民對自己的社保信息并不十分清楚，這加劇了組長的工作量。另一方面，復(fù)雜的表格加重了文化程度較低的組長的填表難度，于是會出現(xiàn)大量填寫不規(guī)范甚至錯誤的情況。S鎮(zhèn)每天下午六點(diǎn)會對各村的進(jìn)展進(jìn)行排名通報。為了防止自己負(fù)責(zé)的村排名靠后，包村領(lǐng)導(dǎo)一再催促組長和資料員趕快完成。在行政壓力和繁雜的數(shù)據(jù)壓力下，村組干部為了完成工作任務(wù)，只得對那些缺失或錯誤的信息進(jìn)行最終的人為“修訂”。對于村組干部進(jìn)行數(shù)據(jù)“修訂”的情況，身為包村領(lǐng)導(dǎo)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也“睜一只眼閉一只眼”,因?yàn)樗麄兊哪繕?biāo)只在于完成任務(wù)，表格“填了就行”,至于信息的真實(shí)性和完整性則不是他們的事，而且上級也很難查清。經(jīng)過周五下午和周六、周日的集中奮斗，進(jìn)村核查的中心工作終于在規(guī)定的時間內(nèi)完成。

一般而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要以三種機(jī)制保證村莊完成布置的工作任務(wù)：“黨組織的領(lǐng)導(dǎo)、控制考核和工資發(fā)放、傳統(tǒng)觀念的政治認(rèn)可（即村莊往往默認(rèn)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下級行政單位）”。但是無論是黨組織領(lǐng)導(dǎo)還是傳統(tǒng)觀念的政治認(rèn)可，更多的是一種思想上的約束力，“大不了不干事了，你能拿他們（村干部）怎么著？”另一方面，盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府控制了村“兩委”干部的考評和工資發(fā)放，事實(shí)上執(zhí)行起來各村干部收入差別不大，“排名靠前的3個村（社區(qū)）會按照（考核表）100分發(fā)放工資，剩下的11個村（社區(qū)）會按照打分的情況發(fā)工資”。與之形成對比的是，當(dāng)?shù)刈隽愎っ刻於加?00—300元的收入，而村干部和小組長此次養(yǎng)老保險核查的補(bǔ)貼只有每人50元，導(dǎo)致S鎮(zhèn)中心工作下沉中的考評機(jī)制如同虛設(shè)。“權(quán)力—責(zé)任”和“任務(wù)—資源”的錯配使得復(fù)合化的激勵約束機(jī)制面臨失敗風(fēng)險，村組干部既沒有動力也沒有能力去完成中心任務(wù)，應(yīng)付就可能成為主動行為，從而造成“重完成輕質(zhì)量”式信息汲取扭曲。

總之，我們看到國家本意通過中心工作下沉實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)性權(quán)力的發(fā)展，卻產(chǎn)生形式主義的意外后果，出現(xiàn)“忙而不動”式執(zhí)行空轉(zhuǎn)、“甩鍋”式任務(wù)與責(zé)任轉(zhuǎn)移、“重完成輕質(zhì)量”式信息汲取扭曲。形式主義的發(fā)生，一方面是因?yàn)檠由旎慕M織結(jié)構(gòu)賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部避責(zé)的制度空間，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部產(chǎn)生“忙而不動”式執(zhí)行空轉(zhuǎn)。同時他們又利用下沉式動員機(jī)制制造“甩鍋”式任務(wù)與責(zé)任轉(zhuǎn)移。另一方面，非均衡的權(quán)力配置導(dǎo)致作為實(shí)際承包方的村組干部出現(xiàn)“權(quán)力—責(zé)任”和“任務(wù)—資源”的錯配，致使復(fù)合化的激勵約束機(jī)制面臨失敗風(fēng)險，從而產(chǎn)生村莊干部“重完成輕質(zhì)量”式信息汲取扭曲?？梢?，國家希望通過中心工作下沉穿透社會，汲取完整而真實(shí)的基層社會信息，從而促進(jìn)基礎(chǔ)性權(quán)力的發(fā)展與滲透，卻遭遇鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部行動邏輯和村組干部行動邏輯的雙重阻隔，導(dǎo)致基層形式主義的產(chǎn)生。

六、總結(jié)與討論

本文以中部地區(qū)一個鎮(zhèn)為案例，揭示了當(dāng)前由于中心工作下沉導(dǎo)致的基層治理結(jié)構(gòu)的重組及其治理后果，這一新現(xiàn)象具有深刻的理論意義。

第一，中心工作下沉是新時代以來國家政權(quán)建設(shè)的產(chǎn)物。

進(jìn)入新時代以來，國家開啟新一輪政權(quán)建設(shè)進(jìn)程，國家資源、任務(wù)與監(jiān)督密集向基層社會強(qiáng)力輸送。為了完成國家任務(wù)，基層政府對中心工作制的機(jī)制與要素進(jìn)行改造與擴(kuò)張，將其引入鄉(xiāng)村社會的范疇，出現(xiàn)了中心工作下沉的新變化。與中心工作制相比，中心工作下沉中的權(quán)力配置、組織結(jié)構(gòu)、動員機(jī)制與考評機(jī)制等都發(fā)生了相當(dāng)?shù)淖兓浣Y(jié)果是從政府內(nèi)部的科層動員機(jī)制發(fā)展成為科層動員與社會動員的復(fù)合機(jī)制。基層政府中心工作下沉的新變化，展現(xiàn)了新時代以來基層政府特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面對組織任務(wù)與組織資源張力情況下的主動調(diào)適與機(jī)制創(chuàng)新?；鶎诱＜酵ㄟ^動員和整合鄉(xiāng)村資源來回應(yīng)國家政權(quán)建設(shè)的歷史進(jìn)程，完成國家意志任務(wù)。因此，中心工作下沉既區(qū)別于村級組織的行政化，也不同于基層政府策略性行為。然而，中心工作下沉卻也導(dǎo)致了基層形式主義的意外后果，呈現(xiàn)“忙而不動”式執(zhí)行空轉(zhuǎn)、“甩鍋”式任務(wù)與責(zé)任轉(zhuǎn)移、“重完成輕質(zhì)量”式信息汲取扭曲。

第二，本研究是對已有研究的補(bǔ)充與深化。

已有研究往往將中心工作制界定為基層政府對于治理任務(wù)與治理資源緊張狀態(tài)的應(yīng)對機(jī)制，認(rèn)為中心工作制屬于科層動員機(jī)制，只在科層組織內(nèi)部討論中心工作制的生成機(jī)制、執(zhí)行過程與實(shí)踐效果，忽視了中心工作制向科層外部的延伸，沒有關(guān)注科層制與基層鄉(xiāng)村社會的互動過程及二者之間的相互作用關(guān)系。本文從兩個方面對已有研究進(jìn)行了拓展：一方面基層政府中心工作下沉的新變化，并非是壓力導(dǎo)向下的消極應(yīng)付，而是基層政府回應(yīng)國家政權(quán)建設(shè)的主動調(diào)適與機(jī)制創(chuàng)新，展現(xiàn)了當(dāng)前基層政府意圖借助和激活社會力量完成國家任務(wù)的新趨勢。另一方面，本文還關(guān)注到中心工作突破科層邊界，出現(xiàn)由科層動員向社會動員的新變化，展現(xiàn)了國家與鄉(xiāng)村社會的豐富互動過程及后者對前者的形塑與影響。當(dāng)然，基層治理結(jié)構(gòu)重組后，橫向上黨的基層組織、政府、社會力量之間的關(guān)系發(fā)生了什么變化，黨的基層組織如何整合分散的各個主體，這是接下來要研究的重要議題。

文章來源

原載于：《理論與改革》2023年第5期，第108-121+172頁。

作者簡介：王清，中山大學(xué)中國公共管理研究中心、政治與公共事務(wù)管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，北京大學(xué)國家治理研究院研究員；劉海超，中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院博士研究生。